征地拆迁难题期待立法破解　[www.dffy.com]

　　肯定《物权法（草案）》在“私产入宪”的基础上，对保护公民私有财产权起到进一步推动作用的同时，江苏省人大一位不愿透露姓名的法律专家认为，《物权法（草案）》对征地拆迁的规定过于原则化，操作性不够强。而物权法草案专家起草组成员、北京大学法学院副教授王轶则向记者证实，受全国人大委托的人民大学起草小组拿出的草案有６章５７５条，而我们看到的全国人大办公厅最终向社会公布的草案是２０章２６８条。王轶认为，从技术层面上讲，最终公布的《物权法（草案）》确实更具原则性，更具弹性。
　　　　　　　　不动产的拆迁和征收：不可回避的社会焦点
　　７月２６日，６０多岁的田大妈突然跪倒在编辑部失声痛哭。与她一起来到本报编辑部的南京市中山陵园原卫桥村、平桥村的几位村民代表面对记者也一起抹起了眼泪。１９９６年，这两个村１６０多口人因为征地失去了土地，虽然集体转为了城镇户口，但因为没有得到妥善安置，他们没有工作可做。今年，在城市环境综合整治的进程中，他们祖祖辈辈居住的房屋又开始遭遇强拆！
　　从湖南嘉禾事件，到定州绳油村事件，各地因征地或拆迁引发的纠纷和暴力冲突不断震惊全国。而据《瞭望东方周刊》消息，今年上半年全国因征地、拆迁引发的上访已经超过了去年全年的总量。征地、拆迁信访已经上升为最大的信访问题。
　　毋庸置疑，不动产的拆迁和征收问题，开始成为中国转轨时期经济高速发展中不可回避的社会焦点和难点问题。７月１日，全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明，在物权法草案向全民公布征求意见前的新闻发布会上提醒人们注意，拆迁、征地问题，在《物权法草案　》的起草中也是作为一个重点进行研究的。
　　去年审议通过的宪法第四修正案中，宪法原第十三条被修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”但“私产入宪”后，关键还在于落实。公民私有财产权的全面保护，仍然需要进一步完善相关的法律配套体系。专家普遍认为，《物权法》就是落实“私产入宪”的第一步。人们期待《物权法》破解这当中征地拆迁的立法难题。
　　７月１０日公布的《物权法（草案）》，其第四十九条、第六十八条、第一百三十七条等，继宪法修正案对财产的征收和征用作出明确规定后，对征地拆迁问题进行了规定。这三个条款，自草案公布后，普遍被媒体作为解决征地、拆迁问题的一个亮点进行了解读和宣传。具体内容是：

　　第四十九条为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿。
　　第六十八条国家保护私人的所有权。禁止以拆迁、征收等名义非法改变私人财产的权属关系。
　　拆迁、征收私人的不动产，应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿，并保证被拆迁人、被征收人得到妥善安置。
　　违法拆迁、征收，造成私人财产损失的，应当依法承担民事责任和行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第一百三十七条征收承包期内的土地的，应当对土地承包经营权人给予合理补偿。征地的补偿标准、安置办法应当告知土地承包经营权人。土地的补偿费等费用的使用、分配办法，应当依法经村民会议讨论决定。任何单位和个人不得贪污、挪用、截留土地补偿费等费用。
　　　　　　　　　　　　“公共利益”尚需具体化
　　江苏苏源律师事务所王建文律师曾经长期担任某市拆迁办法律顾问。他坦率地对记者说，从律师实务角度出发，他认为，《物权法（草案）》对征地拆迁行为的规定，充实了我国拆迁补偿的现行法律体系，但仅仅是做出了原则性的规定，许多概念非常抽象，操作性不强，现实当中仍然会产生争议。
　　首先，关于拆迁征地的前提条件问题。即什么样的情况下可以拆迁？什么样的情况下可以征地？《物权法（草案）》规定：为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用自然人、法人的不动产或者动产。
　　王建文提出，究竟什么称得上是“公共利益”，“公共利益”具体包括什么内容，《物权法（草案）》对此没有进行明确，概念模糊。现实生活当中，盗用“公共利益”之名行“商业拆迁”之实的事例非常常见。为了防止歧义，他认为，草案应该明确“公共利益”的内容，比如战争需要、道路建设、广场绿地等等。王建文认为，鉴于当前滥用权利违规拆迁、征地而产生的矛盾已成为社会的主要矛盾之一，草案还应该增加“严禁为了非公共利益，征用或征收公民、单位的动产、不动产”这样明确的禁止性条款，防止为商业利益的目的进行征用或征收。
　　北京大学法学院副教授王轶告诉记者，民法上的“公共利益”强调的，一是一种“直接相关性”，即不能够把间接有利于不特定第三人利益的事项，认定为与公共利益有关的事项。因此进行征收和征用行为的县级以上人民政府，必须能够证明其目的是为了直接推动不特定第三人利益或其他类型公共利益的实现。例如进行公共道路或其他公共设施的建设、为了解救人质等，属于“为了公共利益的需要”；二是一种“可还原性”，即可以还原为特定类型或特定群体民事主体的私人利益。
　　王轶说，“公共利益”属于民法上的框架性概念，立法上没有办法全部列举，具有“不可穷尽性”，其内涵、外延有弹性，可随着社会生活的发展变化而调整。具体来说，“公共利益”可划分为三种类型：一、不特定第三人的利益，即广大人民群众的利益；二、与基本法律价值相关的私人利益，如生命、健康、自由等等；三、与最低限度的道德要求相联系的私人利益。
　　王轶认为，“公共利益”的概念，实践当中尚需要通过全国人大及其常委会的立法行为以及法官、仲裁员的裁判行为进行具体化。他建议草案增加规定，一旦动产或不动产被征收、征用的自然人和法人，与进行征收、征用行为的县级以上人民政府围绕是否存在“公共利益的需要”产生争议，应当允许法院根据当事人的请求，对纠纷事项作出裁断。
　　　　　　　　“合理补偿”允许法官行使自由裁量权
　　其次，关于补偿标准的问题。这是征地、拆迁过程中更容易发生纠纷的问题。
　　《物权法（草案）》规定，拆迁、征收私人的不动产，应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿，并保证被拆迁人、被征收人得到妥善安置。
　　王建文提出，在这个问题上，草案条款提到的概念诸如“国家规定”、“合理补偿”、“妥善安置”等，依然没有明确，存在争议。
　　“国家规定”，具体是指什么样的国家规定，是现行已有的国家关于征地、拆迁方面的规定，还是物权法出台以后，将重新做出的配套规定？如果依据的仅仅是现行的规定，王建文认为，那么《物权法（草案）》至少在这方面并没有任何实质性的突破。
　　至于“合理补偿”、“妥善安置”，标准是什么？“合理”与否由谁来评判？是拆迁人和被拆迁人协商确认的补偿、安置标准，还是直到满足被拆迁人的要求为止？
　　依据多年的工作经验，王建文告诉记者，关于征地和拆迁，从１９９１年国务院《城市房屋拆迁条例》开始，对于补偿和安置，从国家到地方，都有一系列的相关法规。拿拆迁来说，２００１年国务院对《城市房屋拆迁条例》进行了修订，《江苏省城市房屋拆迁条例》自１９９０年颁布后也分别于１９９６年和２００２年两次修订。其中对于补偿也作了较大的调整，现行的补偿是采用有条件的市场法进行评估，评估单价是按照房屋的区位级别、用途、建筑结构、面积等因素，按照房地产市场的评估价格来确定；征地中，包括国务院的有关规定上都非常明确地提出保证被征地的农民不因征地而降低原有的生活水平。但看似完整的法律体系，实践当中并不能阻止此起彼伏的纠纷乃至冲突的发生，这些“国家规定”是否能真正起到作用目前仍是众说纷纭。“‘合理’‘妥善’的操作空间太大，没有具体的规定，往往就会导致不合理，”王建文说。他认为，应该把草案中的“合理补偿”改为“按市场价格补偿”。至于市场价格怎么确定，可以由专业的评估机构作出。这样一来，征地、拆迁户的合法权益将得到更大的保护。

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