对《关于执行〈储蓄管理条例〉若干规定》第37条的质疑　[www.dffy.com]

　　一、案情与审判

　　某储户在储蓄机构存了1年定期存款10万元，后存单被盗，该储户第二日即到储蓄机构挂失，储蓄机构告知：昨日有人持身份证到该处办理挂失及提前支取手续，业务员验证其所持身份证无误后即给其办理相关手续，同时允许其提前支取了该款项，该储户即要求储蓄机构承担责任。

　　在该案的责任承担问题上，较为一致的观点是认为储蓄机构违反了中国人民银行《关于执行〈储蓄管理条例〉若干规定》（以下简称《规定》）第37条的规定，过错明显，因此应当承担全部或者主要的责任。

　　二、《规定》第37条的合法性研究

　　笔者认为，《规定》第37条的规定本身就存在合法性问题，因此并不能以此作为判断储蓄机构是否应当承担责任的根据。《规定》第37条实际上是对《储蓄管理条例》第31条的一个具体的执行措施，《储蓄管理条例》第31条规定：“储户遗失存单、存折或者预留印鉴的印章的，必须立即持本人身份证明，并提供储户的姓名、开户时间、储蓄种类、金额、帐号及住址等有关情况，向其开户的储蓄机构书面申请挂失。在特殊情况下，储户可以用口头或者函电形式申请挂失，但必须在五天内补办书面申请挂失手续。储蓄机构受理挂失后，必须立即停止支付该储蓄存款；受理挂失前该储蓄存款已被他人支取的，储蓄机构不负赔偿责任。” 可以看出，该条中并没有关于存单挂失后必须等待七天后方可支付的规定，而《规定》第37条则规定：“ 储户的存单、存折如有遗失，必须立即持本人居民身份证明，并提供姓名、存款时间、种类、金额、帐号及住址等有关情况，书面向原储蓄机构正式声明挂失止付。储蓄机构在确认该笔存款未被支取的前提下，方可受理挂失手续。挂失七天后，储户需与储蓄机构约定时间，办理补领新存单（折）或支取存款手续。如储户本人不能前往办理，可委托他人代为办理挂失手续，但被委托人要出示其身份证明。如储户不能办理书面挂失手续，而用电话、电报、信函挂失，则必须在挂失五天之内补办书面挂失手续，否则挂失不再有效。若存款在挂失前或挂失失效后已被他人支取，储蓄机构不负责任。”由此可知，关于存单挂失七天后方予以支付的规定是中国人民银行自行规定的。从性质上来说，储蓄机构拒绝在挂失7天内向权利人支付存款应当是对储户存款的一种冻结行为，按照《商业银行法》第29条第二款的规定，“对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”同时参照该法第30条的规定“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”对这两条法条比较可知，对个人的储蓄存款法律是特别保护的，只有在法律另有规定的情况下才可以查询、冻结、扣划，对于单位存款则弱于个人储蓄存款，法律、行政法规另有规定的都可以进行查询，但如要进行冻结、扣划，则仍然需要法律的明确规定。由此可知，在《商业银行法》第29条中所指的“法律”应作狭意理解，即只能是全国人大及其常委会制定通过的法律，按照现在相关法律规定，只有县级以上公、检、法等侦查和司法机关以及税务、海关等行政机关有此种职权，其他单位并无冻结（即使是暂时冻结）储户存款的权利。由此看来，人民银行关于存单、密码挂失7天后方可付款的规定本身就存在问题，因此在法院审理案件时也并不一定会被适用。

　　从理论上来说，存单属于资格证券，储蓄机构在为记名存单付款时，应当按照规则识别取款人是否就是权利人，否则，即使在存单挂失前或挂失7天以后存款被冒领，储蓄机构也应承担责任。但假如挂失人足以证明其是权利人，储蓄机构在挂失不足7天的情况下也可以为其发放存款而不必承担责任。另外，根据法律的域内效力原则，即法律规范的效力只能及于制定规范的机关所辖的领域，因此，从法律效力上来说，人民银行的规章和批复性文件主要是指导金融机构的工作，对一般公民、法人和其他组织（作为借贷合同的一方当事人时）并不具有普遍的法律效力，而存贷纠纷所具有的民事法律性质也决定其只能由民法来调整，国务院和其他行政管理机关都无权以行政法规和规章的形式来决定民事纠纷双方当事人的权利义务，更无权决定一种行为是否要承担民事责任。如果转换一个角度来思考，假如在挂失人已经有足够证据证明自己就是存款的真正权利人情况下，储蓄机构仍然坚持必须要在挂失7天后才能付款，但就在这7天中，挂失人因为无法及时得到自己的款项而在生意上或其他方面遭致巨大损失，如果挂失人（存款权利人）以储蓄机构为被告提出赔偿诉讼，此时储蓄机构再以人民银行的相关规定作为抗辩理由的话也很难被法院采纳。因此，中国人民银行的这一规定也可能造成储蓄机构与储户之间权利义务的不平等。

　　由以上分析可知，《规定》第三十七的规定本身就违反了上位法，应当进行修正，因此，该条款也不应当作为判断纠纷各方是否应当承担责任的根据。

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