（五）征地补偿程序和司法救济问题
征地补偿过程中虽有公告和听证的规定，但缺乏农民实际参与听证的保障渠道。法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案，极大地限制了农民的参与权。另外，发生纠纷后，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，司法保护不能实现。现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，《土地管理法》第十六条的规定主要是土地所有权和使用权的权属纠纷的救济途径，而不包括土地征收补偿纠纷的处理。根据现行《土地管理法》的规定，征收各方不能对征地补偿标准达成一致意见的，由征收部门裁定，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排，给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，极易造成对被征收人利益的损害。
三、完善我国农民集体所有土地征用制度的立法对策
从二十世纪九十年代开始，我国许多学者就从不同的角度对农民集体所有土地征用制度中存在的问题进行研究和探讨，力图建立新的农民集体所有土地征用制度，解决在征地过程中遇到的各种问题。
针对我国现行土地征用制度存在的缺陷，从我国实际出发，借鉴世界各国土地征用制度的经验和我国一些地区的成功做法，建议在将来的立法中应当确定土地征用的目的和范围，进行产权界定，实行公正补偿安置以及明确征地程序和监督救济程序。
（一）严格规范土地征用的目的
在我国，“公共利益”构成国家行使土地征用权的唯一合法条件。但“公共利益”在一定程度上具有抽象性、动态性以及非特定性，使得在具体判断时难免带有主观色彩，并且可能存在不同的判断标准。[10]加之我国有关法律尚不完善，2007年刚颁布的《物权法》也未对公共利益作出明确界定或概括性规定，征地过程中对“公共利益”的掌握理解基本上属于行政机关的自由裁量权，又无相关的制度对行政机关做出的“公共利益”判断进行调查监督。因此，公共利益范围的任何不确定性将导致土地征用权滥用。为了防止权力滥用，首先，可以在《土地管理法》中将“公共利益”的目的进行具体化和类型化的列举，严格限定公共利益范围，在土地使用的目的上具有鲜明的社会性和非赢利性，项目收益人直接指向非特定公众。其次，对于非公益性建设项目用地，按照规划用途和市场规则，通过土地交易获得土地使用权。另外，建立严格的公共利益审查制度，成立专门的组织，由专家组对申请征地的组织和单位进行审查，对其征地目的进行核准。[11]
（二）正确处理农民和集体土地所有权主体组织在征收补偿中关系
由于前文所述我国农村集体土地产权立法的种种弊端，导致现实生活中农民与代表集体所有权的组织之间纷争不断，尤其是涉及土地征收补偿款，往往被集体经济组织截留，农民的合法权益得不到保护。因此，我国在立法上要充分考虑到农民的利益诉求，土地补偿费应主要由被征地的农民享有。根据《物权法》第五十九条第二款的规定，土地补偿费等费用的使用、分配办法应当依照法定程序经本集体成员决定。我们必须正确、全面地理解“土地补偿费等费用”中“等费用”的内涵。除非青苗和土地附着物属于农民集体所有，否则该“等费用”中并不包括地上附着物和青苗的补偿，原因在于作为对权利人财产损失的补偿，不涉及在集体组织内进行分配的问题；安置补助费是对权利人丧失土地承包经营权的补偿，如果承包土地被征地的农户成员放弃统一安置，该笔费用应支付给他们。若其仍需集体组织统一安置，则该笔费用就应当纳入集体管理范畴。该笔费用的使用、分配方法也应当经过民主议定，否则就会把这一部分费用的管理和使用、分配权完全交于少数人，在没有民主议定程序监督制约的情况下，极有可能产生滥用权力损害集体成员利益的后果。[12]
（三）提高、拓宽征地补偿标准和范围
补偿标准和范围的确定是一个利益衡量的过程。我国传统观念认为，私人利益应当为国家利益和集体利益所牺牲，在市场经济条件下，这种思维方式和理论逻辑有必要进行修正。征用补偿的利益衡量，应不仅仅是政府的经济利益(表现为征用成本)，还应衡量征用者(国家)与被征用人之间具体的利益关系。一方面，补偿金额应遵循经济规律的要求并在国家国力(包括经济、环境等承受力)所能承受的范围之内；另一方面，土地征用又不能使被征用人有明显不公平或被剥夺的感觉，因此补偿下限应使被征收人的生活状况不低于征收前的水平，并随社会发展有提高的趋势。
1、提高土地征用的补偿标准
从世界各国和地区立法来看，一般应以市场价格作为主要参照依据。这个市场价值要通过规范的价格评估体系（建立征地区片价和宗地价评估制度）公平确定，目的是使被征地人的合法权益不致因政府的行为受到实质的损害。
具体来说，可以根据土地的不同地域、不同类型以不同的评估方法确定补偿标准。对于城市郊区的土地，由于土地市场比较发达，对这部分土地的补偿标准可以以市场价购为主。对于远离城区的土地，因为价格偏低，而农民的生活主要靠土地的收益，因此，对于土地征收的补偿标准，除了按价格补偿外，还要考虑为失地农民维持今后生活提供额外的经济补偿。
2、拓宽征地补偿范围
征地补偿范围的狭窄，是农村土地征用补偿标准太低的主要原因之一。建议在立法和实践中扩大补偿的范围。除现有的补偿项目外，应增加残余地补偿费和相邻土地损害补偿费两项内容，即将土地征收补偿费用扩大到包括直接相关的损失和间接损失两个方面。实际上，农村土地征收必然会影响周围残余的土地，或者导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用率的下降，或者不能为以前的利用，或者减低以前利用的效能。对这种残余地的所有权人给予正当的补偿，实属应当。此项补偿金应以不超过残余地因受征地影响而减低的地价额为准。此外，被征收土地的新用途可能会造成噪音污染、水污染、河流的堵塞或改道、尘土飞扬等，这些都可能降低农作物的产量。此项相邻土地损失其实就是土地利用的外部负效用，也应由土地需用人综合土地利用对相邻土地的损害范围和程度，对土地权利人予以正当补偿。
（四）建立和完善有关征地安置保障制度
征地法律制度中应就征地农民就业安置和生活保障等问题进行具体的明确规定。建议制定专门的征地安置保障法，建立就业安置和培训制度、失地农民基本生活保障、失业保险和医疗保险、子女教育制度等。
1、丰富征地补偿安置的方式
原来计划经济条件下的招工安置方式日益减少，一次性的货币补偿已成为我国目前主要的征地补偿安置方式，但此种方式仍无法为社会主义市场经济条件下失地失业的农民提供充分的补偿和生活保障。一些学者借鉴东南沿海征地补偿中采用政府、集体与个人共同缴纳保险费的办法，将失地农民纳入社会保障体系中的成功经验，提出我国应当重视对农民的社会保险补偿方式。[13]还有一些学者针对我国一次性货币补偿的缺点，提出了分期补偿、土地使用权入股安置、留地安置等多种形式的复合安置。[14]因此，改一次性的货币补偿为分期和终身的货币补偿，改货币补偿的单一方式为包括货币安置、社会保险安置、土地使用权入股安置等多种形式的复合安置式，已经成为我国征地补偿安置方式改革的必然趋势。国务院于2004年10月发布了国发〔2004〕28号文即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部于2004年11月发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定了农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等补偿途径，并要求劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。
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