在这里，指导意见第15条在法理的自洽性和实务的需要之间的矛盾调和中牺牲了前者选择了后者，为实务操作预留了另辟蹊径的口子，为劳动者维权埋下了希望的种子（但愿这种理想能变为现实！）。
在本人看来，广东省高级人民法院指导意见起草者最初的设想所体现的法理精神和实际规定无疑是先进的和正确的，而反对的声音显然理据不足：
第一，关于劳动行政部门的反对意见，本人认为：考察行政权和司法权的关系问题应以法律调整范围为视点，不能泛泛而论。
1、行政权应限于行政管理范围之内、止于私法调整范围之外，即在私法调整范围之内，不存在行政权与司法权的分隔问题。
《工伤保险条例》属于社会法范畴，由于社会法的公法属性和我国社会保险的制度设计，工伤保险事务被该法归为行政职能。无疑，该条例规定的工伤认定和工伤保险待遇的确定都属于行政权范畴，人民法院只能通过行政诉讼审判权对其审查而不能代其行使。( 基于此，我认为，《最高人民法院民事案件案由规定》将“工伤保险待遇纠纷”归为“劳动人事争议纠纷”目录下值得商榷，因为不能想象劳动者与劳动关系之外的准行政机构发生的争议还属于劳动人事争议？我认为：在现有法律制度下，该争议应当归于行政诉讼之列)
是否所有工伤认定都是行政权的专有权力利？认识的分歧，来自于对依照《工伤保险条例》进行工伤认定的对象的理解：肯定者认为：条例规定的工伤认定程序适用于所有合法用工关系的工伤事故--这种观点为劳动行政部门所持有，他们一直坚持按照该条例规定的程序和时效对没有缴纳工伤保险费的职工进行工伤认定，甚至对退休返聘职工进行工伤认定；否定者认为：条例规定的工伤认定程序只适用于应当依照该条例享有工伤保险待遇的职工的工伤事故，行政权的专有权力仅限于对这部分职工的工伤认定行为--这一观点为广东省高级人民法院的指导意见起草者所持有，本人甚为同意。
无论如何，毫无疑问的是：《工伤保险条例》的适用对象范围显然不包括单位没有缴纳工伤保险费的职工--该类职工不能享有工伤保险基金保障的各项待遇，只能要求用人单位承担应该由工伤保险基金保障的各项待遇。这类纠纷在《最高人民法院民事案件案由规定》中被定义为“工伤事故赔偿纠纷”，和“道路交通事故人身损害赔偿纠纷”、“医疗损害赔偿纠纷”同列为“人格权纠纷”目录下，显然，这类纠纷属于一般民事侵权，是私法调整范畴，不存在行政权与司法权的分隔问题。
2、“工伤事故赔偿纠纷”中的工伤认定和“道路交通事故人身损害赔偿纠纷”中的交通事故责任认定、“医疗损害赔偿纠纷”中的医疗事故认定具有同样的法律性质。
“工伤认定过程实质上等同于诉讼程序中的证据调查和认证过程，无非是核实有关事实”（郑尚元著《工伤保险法律制度研究》第85页，北京大学出版社，2004年8月第一版）。实际上，在上述三种民事侵权纠纷中的三类认定都具有双重属性：行政管理（行政认定）属性和民事证据属性。作为行政管理属性的相关认定书是行政机关进行行政管理和行政处罚的依据，而作为民事证据属性的相关认定书是民事责任划分的依据。显然，对于行政管理属性上的认定结论，人民法院无权做出也无权干涉，但对于民事证据属性的认定结论，人民法院有当然的司法审查权和判定权，既可以决定取舍，也可以直接认定。在这里，工伤认定因行为主体是行政机关的原因，这个行为的双重法律属性被忽视，行政管理属性掩盖了民事证据属性，行政权侵夺了本应属于司法权的那部分。对工伤认定书的法律属性的正确认识应该像对待交通事故责任认定书和医疗事故认定书的态度一样：还原其于法律性质的真相。
第二，关于基层法院的反对意见，本人认为：该意见显然是长期受劳动行政管理部门思想的影响，没有分清劳动行政管理规范与民事法律规范的区别的结果，而且过于考虑自身利益。
1、综上所述，就像对待交通事故责任认定书的原有态度一样，相当一部分基层法院法官仍然固守着对该类认定书的法律属性的单一认识，看不到这类认定书的双重属性，加之对行政权与司法权的分隔的困惑，使其认为工伤认定是劳动行政部门的专有权力，不敢对工伤认定进行司法审查和判定。如果有对该问题的正确认识，就不会存在对没有提交工伤认定书的案件必须委托劳动行政部门进行工伤认定并中止审理、造成审期延长和积案等等反对理由。
2、那种“劳动者故意拖延提请工伤认定申请，并意欲在诉讼中解决工伤认定问题”的说法，其实是为规避工伤认定司法判断可能带来的审判风险--毕竟，多一项权力就意味着多一份责任，而对法官的不合理的案件考核制度使许多法官在行使审判权的时候如履薄冰--试想：哪一个劳动者想通过拖延行使自己的权利达到维护自己权利的目的？
对交通事故责任认定书的法律性质的认识和司法审判的态度，从错误到正确，经历了很长的时间，现在，原有的错误思想仍没有彻底退出审判舞台。这些司法经验告诉我们，对工伤认定和工伤认定书存在的错误问题的纠正不可能一蹉而就。在现有认识水平条件下，指导意见做出相应妥协无疑是务实的积极态度。但我认为，结合实践，该妥协应当做进一步修正：
实践中，因工伤申请时效而“丧失工伤认定申请权”从而得不到工伤认定书的案件，大多具有下列特点：“职工自我保护意识不强，发生事故后往往因用人单位为其支付了医疗费及病休期间的全额工资，而误以为其已享受工伤待遇，后因故与用人单位发生争议才发现并未认定工伤”（见宋纲 、刘莉《〈关于审理工伤认定行政案件若干问题的座谈会纪要〉的理解与适用》，中外民商裁判网 http://www.zwmscp.com/list.asp?Unid=2874&）。这些案件中，又可区分为两类案件：一类是用人单位对工伤没有异议，但对赔偿范围和数额有争议；一类是用人单位在事故发生后的一段时间对构成工伤没有异议，还积极支付抢救费用，后因工伤职工医疗费的增加和可能的赔偿数额的增加而拒绝继续承担责任并在发生争议的时候否认是工伤。按照指导意见第15条，是否都应当认定为“用人单位对构成工伤并无异议的”情形呢？从实质正义角度考虑，我认为应做出肯定回答。
基于上述分析，我建议对指导意见第15条做如下修正：
用人单位没有为劳动者缴纳工伤保险费，劳动者请求用人单位承担其工伤待遇，却不能提供劳动行政部门作出的工伤认定书的，劳动争议仲裁委员会应裁决不予支持，人民法院应裁定驳回其起诉。但下列情形除外：
（一）用人单位对构成工伤并无异议的；
（二）非法用工单位与非法用工中的伤亡人员就赔偿问题发生争议的。
有证据证明用人单位曾对工伤予以认可并与劳动者就工伤赔偿数额进行协商或者已经向劳动者支付部分工伤赔偿费用而后反悔的，推定为用人单位对构成工伤并无异议（或以第一款第（一）项论）。
上述修正还基于如下考虑：
其一，在用人单位始终没有就是否工伤和赔偿数额问题与劳动者进行过协商或者支付过费用的情况下，劳动者在法定的工伤认定时效内不申请工伤认定，如果没有其他妨碍其行使权利的客观情况，可以认为其怠于行使权利，对其权利不予保护或者不提供救济具有正当性和合理性；
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