法院“送达难”问题的立法解决　[www.dffy.com]

　　向当事人送达法律文书，是诉讼的必经程序。然而，在审判工作中，“送达难”已经成为一个困扰各级法院的难题。法院在送达时，受送达人下落难找、逃避送达甚至拒收法律文书，已经成为一个司空见惯的现象。直接送达困难，可以从公告送达的日益增多得到印证。从2000年1月1日至2002年1月1日的两年时间内，仅《人民法院报》就刊登公告56919条①。由于法律文书不能及时、有效地送达，制约了司法效率的提高，影响了权利人利益的及时实现。比如有的多被告案件在送达开庭传票时，只要有一名被告未能送达，就需要重新确定开庭时间并重新送达。因此，送达制度的法律完善，应当纳入司法改革之中尽快加以解决。
　　“送达难”问题由来已久，但随着法院受理的案件数量不断增加，解决这一问题就显得更加紧迫。目前存在的“送达难”问题，主要表现在：
　　──直接送达难。法官或书记员向当事人送达法律文书时，有的当事人（通常是被告一方）经常难以找到，有的公民居无定所，有的单位则是“皮包公司”。有的法律文书需要反复多次才能送达，有的则仍然无法送达。据某法院统计，不能正常送达的民事案件占全部案件总数的20%左右。
　　──公告送达乱。对无法直接送达的当事人，法院经常采取公告送达的方法。但各地在公告送达的做法上极不统一，有的只在法院公告栏内张贴，有的在受送达人的住所处张贴。有的则根本没有张贴，只在卷宗中附一张公告底稿。有的通过法院报公布，有的通过其他报纸、电视、互联网等媒体公布。而且公告送达时间长，每次公告均需60天的时间，一个案件通常至少需要送达开庭传票和送达判决书两次公告，光送达时间就要花去四个月。如果公告要登报，则时间更长。虽然公告时间并不计算审限，但却延长了结案时间。
　　──委托送达拖。有的法院出于地方保护等原因对外地委托送达的积极性不高，敷衍了事。明明可以送达的，却说当事人找不到。或者能及时送达也拖延送达，甚至干脆对委托法院的请求置之不理，以达到偏袒本地当事人的目的。
　　──留置送达繁。在直接送达时，当事人拒收的，根据《民事诉讼法》第七十九条的规定，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场进行见证，此规定在实际操作中比较困难。有的基层组织或单位人员不是找不到，就是找到也不愿意来，来了也不愿意见证，送达人往往要多次来回奔波。四川省温江县法院甚至在一起案件中采用先公证再邮寄的方式送达法律文书②，司法行为要通过公证这一行政行为来公证，虽是无奈之举却损害了法律的严肃性。
　　──邮寄送达贵。针对送达难的情况，不少法院在改革中与邮政部门达成协议，实行特快专递送达。特快专递的好处是在回执上可以注明送达材料的名称，有受送达人的签名，而且由邮政部门送达，可以减少当事人的对立情绪，送达成功率较高。但特快专递费用较高，即使是同城特快专递费用也不便宜。而此费用有的当事人不愿出，法院也无力开支，在判决书中确定由败诉方负担因无明确的法律规定也很难操作。
　　造成“送达难”的原因是多方面的。从现实方面的原因看，由于在市场经济条件下，人口的流动性很大。有的当事人借机规避法律，外出打工经商。有的当事人虽然没有外出，但藐视法律，避而不见。也有的是由于当事人的地址提供不详，或者当事人的地址发生了变化。在留置送达中，有的基层单位或组织不配合。在委托送达中，有的受委托法院存在地方保护意识。公告送达不规范，有的是法官的责任心不强，有的是当事人认为公告费太高，不愿登报公告。还有的“送达难”是由于法院人力的紧张，导致送达迟延。也有的受送达人地处偏远，客观上送达困难等。从立法上看，法律规定的不完善、不具体也是造成送达难的重要原因。仅从条文数量上看，《民事诉讼法》关于送达的规定仅八条，而我国台湾地区的相关规定则有31条。
　　由于存在上述种种“送达难”的问题，各地法院也在不断探索。如不少法院开始使用特快专递，取代传统的挂号回执。有的法官还采取了一些变通措施。如在调解案件时，为了防止当事人在签收调解书时反悔，加快送达进度，就让当事人先在调解书送达证上签字，但这种做法的合法性受到质疑。但要从根本上解决“送达难”问题，还必须从立法上进行完善。笔者认为，可以从以几个方面进行改革：
　　首先，应当明确送达的主体。现行《民事诉讼法》中没有规定送达的主体，司法实践中，一般由书记员或法官送达。针对“送达难”的现状，笔者建议，我国可以规定书记员、法警和邮政部门为送达人，法官应集中精力进行裁判而不应参与送达。同时应规定邮政部门在送达时，可以实行留置送达。这样就可以防止当事人规避法律，必将大大减少“送达难”的现象。作为大陆法系的德国对有此明确规定，《德意志联邦共和国民事诉讼法》第175条中规定“交付邮局即视为送达而发生效力，即使因投寄不到而退回，仍然有效。”我国台湾地区的民事诉讼法第 124 条中也规定，“送达，由法院书记官交执达员或邮政机关行之。由邮政机关行送达者，以邮差为送达人。”
　　其次，明确邮寄送达的方式。邮寄送达可以说是目前最行之有效的送达方式之一，为了解决挂号送达的不足，吸取特快专递送达的经验，建议最高法院和邮政部门达成统一的协议，实行“法院专递”制度，将法院的邮寄送达规范化。“法院专递”在价格上可以适当高于挂号信，而低于特快专递，对同城送达的，应确定一个合适的价格。法院的法律文书在邮寄送达时，一律采用法院专递方式，并明确此费用列入诉讼费中的其他诉讼费用，由败诉方负担。
　　第三，确立新型送达方式的效力。随着网络技术的普及与成熟，应明确电子邮件、互联网等电子手段送达法律文书的效力。如德国就已经采用电子邮件送达法律文书，浙江省余杭市法院余杭法庭也已成功利用电子邮件送达开庭传票、调解书③，台湾民事诉讼法第 153-1条也规定“诉讼文书，得以电信传真或其它科技设备传送之。”由于电子送达的只是数字信号，目前只适宜送达传票、通知、公告等法律文书，以及双方当事人同意用此方式送达的法律文书，而不适宜送判决书。因为判决书通常当事人需要长期保存，在申请执行时又需要出示原件。
　　第四，减少不必要的送达环节。送达的目的是为了让当事人知晓特定的内容，只要这一目的达到，也就达到了送达的目的。对当庭宣判的，应当视为送达④。对调解书应规定当事人在调解协议签订后即视为送达，不应允许反悔，既体现双方协议的法律效力，又提高送达效率。
　　第五、完善公告送达。公告在更大程度上是程序意义而非实体意义，因为当事人并不一定能看到公告，所以公告时间过长并没有实际效果而只会导致效率低下。目前的二个月的公告时间过长，可以缩短为一个月。台湾民事诉讼法第152就规定“公示送达，自将公告或通知书黏贴牌示处之日起，其登载公报或新闻纸者，自最后登载之日起，经二十日发生效力。”针对目前公告送达中张贴公告混乱的现象，可以规定公告一律发布于法院的公告栏，同时粘贴于受送达人之住所。在报纸公告的，统一按最高法院的规定在《人民法院报》上公告。
　　第六、改革委托送达。应当在民事诉讼法中明确规定受委托法院应在指定的期限内完成送达，没有完成的，应将原因说明在指定期间内告知委托法院。二审法院的法律文书应直接送达，或交邮政部门邮寄送达，尽量减少由一审法院委托送达，因为二审案件的当事人对一审案件的法官可能存在对立情绪和猜疑心理。

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