三、人民调解制度的改革方向
尽管人民调解制度在新的历史条件下得到了长足发展，但是人民调解制度仍然存在诸多问题，一些问题必须得到澄清。
第一、我国现行人民调解制度，缺乏从保护公民利益的视角来研究的理论成果。传统的人民调解制度焦点都放在平息矛盾，预防犯罪、教育群众, 很少在保护公民权益方面提出系统理论。随着我国市场经济体制改革的深入，市场主体的多元化，必然导致利益的多元化，各种矛盾纠纷纷繁复杂。如果要彻底地解决这些矛盾，我们就必须切实维护纠纷当事人的合法权益。
1999年初，司法部党组在第四次全国人民调解工作会议上，将"调防结合，以防为主"的人民调解工作方针改为"调防结合，以防为主，多种手段，协同作战"。并逐步建立起适合化解新形势下人民内部矛盾的"大调解"工作机制。强调的是防止纠纷发生，维护社会稳定。社会转型时期，这种带有浓厚政治、行政调解色彩的人民调解更应强调当事人的合法权益。2002年9月28日罗干在全国人民调解工作会议上的讲话中谈到："加强新时期的人民调解工作，是贯彻江总书记"三个代表"重要思想的一项重要工作。人民调解工作以法律和社会主义道德为依据，分清是非，解决纠纷，使当事人的合法权益得到维护，符合维护广大人民根本利益的要求。"在"三个代表"重要思想的指导下，人民调解正开始把维护人民的合法权益作为人民调解工作的出发点和归宿点。以此为契机，司法界人士和法律学者应该加大从保护公民利益的视角来研究人民调解制度。人民调解工作要在坚持为改革、发展、稳定服务，坚持法治与德治相结合的同时，必须与时俱进，把维护当事人的合法权益作为人民调解工作的一项基本原则。
第二、人民调解程序性保障的缺失和重建。工作程序是人们从客观实践中总结出来的带有规律性而又普遍适用的工作步骤。只有坚持人民调解的工作程序，才能保证调解工作质量。人民调解历来是强调其灵活性，缺乏程序规范。《人民调解委员会组织条例》没有对人民调解的工作程序做出明确规定。随着最高院的司法解释赋予人民调解协议合同性质，人民调解制度的程序更加规范。结合《人民调解工作若干规定》的相关规定，人民调解工作应坚持以下工作程序：
（1）受理纠纷。受理纠纷是调解纠纷的第一步，一般有两种途径，一是纠纷当事人找到调解委员会请求调解纠纷，即当事人主动申请调解。二是调解委员发现纠纷后，及时主动调解。受理纠纷后，如发现纠纷的性质或严重程度已超出调解委员会的职责范围，应动员纠纷当事人去人民法院或有关部门解决，也可移送有关部门处理。在农村仍然存在调解员包办一切纠纷的现象，应该引起注意。
（2）调查纠纷情况。受理纠纷后，要深入现场向当事人、知情人和周围的群众、当事人所在单位进行调查，掌握纠纷情况、弄清纠纷性质。只有通过认真调查，掌握了第一手资料，才能顺利地调解纠纷，千万不能"和稀泥"。
（3）对当事人进行说服劝导工作。 对当事人进行说服劝导是人民调解工作中的重要步骤，调解方式要推陈出新，光靠思想觉悟不行。必须以事实为依据，以法律、法规、规章和政策为准则，对当事人阐明法律处理的结果会怎样，使得当时人在知晓"利害得失"的情况下，愿意接受调解。法律、法规、规章和政策没有明确规定的，才依据社会公德，绝不能无原则的"和稀泥"。要善于利用氛围效应，把握当事人的心里活动。当事人纠纷心里的发展变化，不是在封闭的条件下进行的，总是在与周围的人进行交往中，通过心里互动，使原有的纠纷心里发生变化。[7]因此，调解中，可结合当地风俗习惯，邀请周围群众代表，当事人单位的领导和亲戚朋友参与调解。
（4）促成当事人和解并达成调解协议。如果当事人能互谅互让，调解人员应促使当事人达成调解协议。如果达不成一致意见，调解人员应该提出合情、合理、合法的建议性解决方案，使他们经过协商，在新的基础上，自愿达成调解协议。
（5）做好回访工作，敦促有关当事人履行调解协议。做好回访工作，及时了解调解协议的执行情况。一方不履行调解协议的，应先进行劝解；拒不履行的，告知另一方当事人通过法院诉讼维护自己的合法权益，维护人民调解严肃性。
（6）对调解和好的民间纠纷进行统计并存档保管。通过统计和存档保管工作，可以及时分析和发现一定时期当地民间纠纷发生的规律，并预测未来的走向；可以总结调解工作的经验教训，调解方法推陈出新。
第三、人民调解员素质偏低。人民调解委员会委员和调解员统称为人民调解员。《人民调解委员会组织条例》第四条规定：" 为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。"该条例没有对人民调解员的文化程度提出要求。《人民调解工作若干规定》第十四条规定"担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、街道人民调解委员会委员应当具备高中以上文化程度。"该规定只是对乡镇、街道人民调解委员会委员要求具备高中以上学历。目前达到高中、中专以上文化知识或法律中专以上水平的调委会委员有220多万人，仅仅占调解委员人数的25%。面对目前日益复杂、新颖的民间纠纷，如果人民调解员没有一定的文化素质，没有一定的政策、法律知识，难免会"和稀泥"。就算纠纷当时解决了，也难免日后复发。另外我国人民调解员年龄普遍偏大，如何吸引年轻人加入调解员行列，也是值得考虑的问题。为此，提高人民调解员的综合素质，是一个紧迫的系统工程。
第四、调解资金严重短缺，是制约人民调解发展的瓶颈。《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费，由村民委员会或者居民委会、企业事业单位解决。司法行政机关通过争取同级人民政府的支持，解决人民调解的指导和表彰经费。实际上，这种规定在还比较落后的农村形同虚设，有些乡镇政府财政困难，根本没有钱来支持人民调解工作，更不要指望下面的村委会来落实人民调解的工作经费和补贴了。
为解决经费问题，司法行政机关做出了各种努力和尝试。2003年福建省司法厅厅长陈保明要求把人民调解工作经费纳入财政预算，经济发达地区还要为人民调解员交纳人身伤害保险金。湖南省衡阳市，计划在全市范围内建立人民调解员抚恤金制度，确定抚恤金的抚恤对象是所有在岗的人民调解员。抚恤金的来源主要由财政预算的经常性经费节余提留部分来解决，同时，还向社会募集一部分。笔者认为，在社会转型时期，要确保人民调解发挥其应有的作用，调解经费应该纳入同级政府财政预算。
第五、人民调解制度不宜过分行政化。《人民调解工作若干规定》明确将乡镇、街道的司法调解中心规范到人民调解的范畴。这一规定拓展了人民调解的内涵，使得人民调解和行政调解实现了合一。山东省枣庄的峄城区和济南的长清县在"大调解"的基础上发展建立了"四长坐堂"制度，即公、检、法、司四部门负责人定期、定时、定点，进行现场办公，直接参与调处民事纠纷，在纠纷解决中充分发挥行政、司法负责人的权力影响。但人民调解是群众民主自治的重要形式，行政和司法权力的过度"入侵"，必将改变人民调解的这一性质。司法行政机关和基层人民法院是人民调解委员会的指导机关，不是领导机关。二机关应该改善其指导方法，而不是以行政调解干涉、甚至代替民间调解。
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