（华南师范大学政法学院，广东 广州，510631）

　　摘要：人民调解是一项具有中国特色的法律制度，社会转型时期加强人民调解工作具有十分重要的意义，在建设社会主义市场经济和法治国家的同时，人民调解制度也应从理论基础、调解程序、调解员素质、调解经费保障等方面加以改革与完善。
　　关键词：人民调解　改革　法治
　　目前我国的调解制度主要由三个部分组成：一是法院调解；二是行政调解；三是人民调解。所谓人民调解，是指在调解委员会的主持下，以国家的法律、法规规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促进纠纷当事人互谅互让，平等协商，从而自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。人民调解是现行调解制度的一个重要组成部分，亦是我国法制建设中一项独特的制度。
　　一、人民调解的重要大意义与其面临的主要问题
　　我国现行的人民调解制度，是在党的领导下，继承和发扬我国民间调解的历史传统，经历了对旧的民间调解进行改造和扬弃的漫长过程，在我国新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践中，不断完善和发展起来的一项重要的民主法律制度，在维护社会稳定、实现群众自治、加强社会主义民主法制建设中做出了突出贡献，在国际上享有"东方经验"、"东方一枝花"的美誉。
　　截止2000年底全国已建立调解委员会96.3万个，共有调解人员844万人。2000年,人民调解组织在维护社会稳定方面做出突出贡献。共调解各类民间纠纷502万件，调解成功476万件，成功率为94.8%；防止因民间纠纷引起的自杀2.7万件，涉及3.6万人；防止因民间纠纷可能转化的刑事案件5.7万件，涉及13.7万人。2001年全国人民法院判决的民事案件高达600多万件，刑事案件也有72万多件。据调查，有的省重大刑事案件中有70%是由民间纠纷激化造成的。因此，及时有效地化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定，己经成为关乎国家长治久安和巩固执政党地位的重大问题。[1]但是现在人民调解工作却遇到了一些新情况、新问题，与社会发展有不相适应的地方，突出表现在其调处矛盾纠纷的总数与人民法院一审民事案件受案数的比例逐年下降，已由1980年的17:1下降为目前的1:1。[2] 因此，推动人民调解的改革和发展是我国社会发展的客观需求。
　　二、人民调解制度的改革动因
　　纵观人民调解制度的发展历程，我国人民调解制度走过了一段曲折、坎坷的道路，其兴衰成败总是与具体的社会历史条件、党对人民调解的重视和支持、人民调解的立法情况相联系。在当今社会转型时期，人民调解制度也必须与时俱进。
　　第一、 人民调解制度的改革是社会发展的客观要求。
　　我们所处的社会正从熟人社会向陌生人社会转变。人民调解制度存在和发展的条件发生了重大变化。经济发展要求资源自由流动，优化配置。主体流动打破地域限制，实现全社会范围内自由流动、就业。人们在利益的驱动下，会作出损人利己的败德行为。法制秩序不健全的情况下，从熟人社会到陌生人社会的转变，实际上进入了一种"险象环生、满是陷进"的环境。传统中依靠"社区精英"、"家族长者"、"村霸"解决民间纠纷的机制正在面临挑战。社会转型时期，随着社会主义市场经济体制的建立，出现了利益主体的多元化，各种矛盾突出，利益集团之间出现矛盾，纠纷解决机制必须有所创新。
　　中国近年经济、政治体制改革所遗留和产生的一些问题，急需人民调解工作加以解决。2002年4月，胡锦涛同志强调指出:"要建立健全对人民内部矛盾经常化制度化的调处机制，及时处理纠纷，尽可能把各种矛盾和隐患化解在基层。认真处理各种民间纠纷，做好各类调解工作。"日前，汹涌澎湃的上访潮与人民调解工作作用发挥不够也不无关系。据《瞭望东方》报道，仅从2003年7月1日到8月20日短短不到两个月的时间，到北京市委门前上访的就达1.9万人次，群体上访达347批;到中纪委门前上访的人员达1万多人次，群体上访453批，平均每天达100多人，最多一天达到152人，创改革开放以来的历史新高。[3]群众上访和信访的问题绝大部分是民间纠纷，是可以通过人民调解加以解决的。前几年，德州市作为山东省的3个上访地区之一，其"名声"一向在外，而上访户竟有半数以上来自陵县。陵县经调研改革，建立"大司法调解"格局机制，成立了司法调解中心，很快该县甩掉了"上访大户"的帽子。
　　第二、人民调解制度的改革是我国建设社会主义法治国家的客观要求，与国际上高涨的ADR运动遥相呼应。
　　我国传统调解总是与"德治"、"教化"等国家治理方式密切相关的。在计划经济时代，纠纷的解决是一个政治行为，也被赋予特有的政治内涵。调解是党的意识形态在实践中的表现。"调解已被发展成为动员的工具，它将纠纷的解决与共产主义者重构社会的尝试联结在一起并使纠纷解决的政策适应社会主义建设的需要。"[4]如今人民调解作为维护社会稳定、教育群众、维护当事人合法权益的重要解纷机制得到了新的发展。调解人由接受科举考试教育的族绅，变成共产主义的"积极分子"，又变为准法律专家－调解委员或乡镇法律服务所的工作人员和司法协理员。而调解的基准也由儒家理论，变为马克思主义的政治意识和当的政策，又变为法律规则和原则，从中可以看出，功能替代和制度演进的过程。[5]可以说,人民调解制度已经成为我国一项重要的法制补充制度,它为中国法治建设中如何使道德充分发挥其潜移默化作用,去弥补法治社会里法律所固有的缺陷和弱点,为完善法治,最终实现道德与法治的有机结合,发挥着重要作用。
　　1989年《人民调解委员会组织条例》确定了人民调解的三项原则：依法原则、自愿原则和不限制诉权原则。依法调解原则的确立奠定了人民调解与法治亲和的基础，从而构成人民调解发展史上的分水岭。尤其是2002年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》和《人民调解工作若干规定》的施行，使人民调解纳入了法治的轨道。
　　今天，调解已不再是中国的"专利"。欧美法治国家ADR（Alternative Dispute Resolution）运动正日益高涨，世界各国关于诉讼外调解的立法也得到了蓬勃发展。如挪威制定了《纠纷解决法》，规定诉讼外调解是诉讼的必经程序，经调解达成的协议可强制执行。瑞典95％的民事纠纷都依靠调解（含诉讼外调解和诉讼内调解）来解决。日本1951年颁布了《民事调解法》，规定调解协议书具有与判决书同等的法律效力。美国制定了《解决纠纷法》，鼓励各地成立民间调解组织、实行民间调解制度。英国把调解制度称为"纠纷解决替代措施"，推行的效果也是明显的。澳大利亚在20世纪90年代成立了"全国非诉讼调解理事会"，协助政府制定调解政策，指导调解工作。菲律宾把调解作为初步的诉讼程序，人们遇纠纷必先经过调解，调解不成，由调委会开出证明，才能将纠纷递交法院审理。欧盟目前正在制定一部适用于欧盟各国的《纠纷解决法》，联合国也正在起草倡导适用调解手段解决社会矛盾纠纷的法律文件。可以说，调解制度正在全世界范围内得到发展和重视。[6]
　　因此，随着社会转型，人权观念的加强，改革和完善现行的人民调解制度不仅有利于建立社会主义的法治国家，也利于我国在国际上的人权斗争。