非诉行政执行的理论及实务研究　[www.dffy.com]

　　［摘要］本文在理论分析的基础上，通过对司法实践中非诉行政执行案件的审查、强制执行制度的考察，借鉴基层法院的成功经验，检讨了司法实务中非诉行政执行存在的缺陷和不足，并就司法实务中诸如非诉行政执行的主体、申请执行的时间把握及执行担保、执行和解等问题，提出了自己的观点和看法。

　　［关键词］非诉行政执行；公定力；确权人；执行和解

　　非诉行政执行案件是指由行政机关或法律、法规授权的组织和行政机关作出的具体行政行为所确定的权利人，依法向人民法院申请执行公民、法人或其他组织在法定期间内既不提起诉讼又不履行具体行政行为所确定的义务的案件。近年来，随着我国行政立法的完善，行政机关申请人民法院强制执行非诉具体行政行为的案件逐年增多,大量的行政非诉执行案件涌入法院，据河南省开封市金明区人民法院行政庭的统计，2004年,该院行政庭共受理行政诉讼案件18件,非诉行政执行案件114件，非诉行政执行案件占行政庭受理案件总数的86.3%；2005年共受理诉讼案件26件,非诉行政执行案件121件，非诉行政执行案件占行政庭受理案件总数的82.3%。该院行政庭依法积极稳妥地办理了此类案件，既有效地维护和监督了行政机关依法行政，又很好地保护了公民、法人和其它组织的合法权益。以下笔者结合自己的审判经验,就非诉行政执行案件中的执行主体、申请法院强制执行的时间，以及采取的执行措施、方式等问题,谈谈自己的管见。

　　一、非诉行政执行的主体

　　目前,关于非诉行政案件的执行机关，各地法院作法不一，有的法院由执行庭执行，有的法院由行政庭执行。坚持由执行庭强制执行的观点认为，只有执行庭才有强制执行权，而且符合审、执分离原则；坚持由行政庭执行的观点则认为，由行政庭执行非诉执行案件可以减少执行环节，提高执行效率，而且司法实践中的效果也确实比较好。笔者赞同上述第二种观点,应当将强制执行权赋予行政庭，由行政庭统一办理，理由如下：

　　1.将非诉行政案件的强制执行权赋予行政庭并不违法。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下称“解释”)第九十三条的规定“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予执行作出裁定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行”，这里并未明确规定由法院执行庭执行。由此可见，由谁执行应由法院根据实际情况决定。

　　2.执行庭负责执行非诉行政案件不利于支持行政机关依法行使职权。目前,人民法院执行庭普遍存在着积案多、装备落后、人员素质不高等问题，倘若把非诉行政执行案件划归执行庭执行，势必会影响民事案件的执行，导致新的积案，非诉行政案件由于受民事执行案件的影响也不可能得到及时执行，这样显然不利于支持行政机关依法行政，不利于保护国家和社会公共利益。

　　3.由于非诉行政案件自身的特殊性,执行庭执行程序过于繁杂，不利于快速结案，提高执行效率。实践中,一个非诉行政执行案件，在行政机关做出具体行政行为并将相关的处罚（处理）决定书送达对方当事人后，当事人拒不履行的，行政执法机关先申请立案庭立案，然后转入行政庭进行合法性审查，需要采取强制执行措施的，再转执行庭执行，如此多的环节和程序，确实影响办案效率。而且,最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第五条明确规定“非诉行政执行案件应当在立案之日起三个月内执结”,一般情况下,一个非诉行政执行案件经过“立案--审查--执行”三个环节，三个月内是很难保证圆满执结的，如果将非诉行政案件交由行政庭统一执行，大多数案件均能在规定的期限内执结。①

　　4.行政庭有能力、有时间执行。众所周知，当前我国行政诉讼案件普遍较少，行政庭的工作人员工作量相对较少，为了均衡执行庭和行政庭的业务负担，合理地调配和利用司法资源，避免形成积案，将非诉行政案件交由行政庭执行，既减轻了执行庭的压力，又能及时支持行政机关依法行政。

　　二、申请强制执行的时间

　　目前，我国的行政强制执行模式，是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关执行为例外。在行政强制执行权的分配问题上，只有法律明确授权行政机关执行时，行政机关才有执行权。行政执行权分配时，既要考虑行政效率,还要维护行政相对人的合法权益。一般的标准是：专业性、技术性较强的，法院执行比较困难而行政机关执行较方便的，由法律授权行政机关执行；一般性、普遍性和法律后果严重的，由法院强制执行；对行政相对人的合法权益有可补救性，救济较容易的由行政机关强制执行，而损害具有不可恢复性的，由人民法院强制执行。

　　根据目前我国法律、法规的一般规定，大部分行政机关或法律、法规授权的组织没有或仅有部分行政强制执行权，其中大部分非诉行政执行案件均由人民法院强制执行。那么，如何界定申请执行的具体时间就成了实现强制执行的关键问题。

　　申请执行人应该何时申请人民法院强制执行呢? 我国《行政诉讼法》第六十六条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”,《解释》第八十八条规定“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”。由此可见，在法定的起诉期限内相对人不起诉又不履行具体行政行为确定的义务的，起诉期限届满后，行政机关可以申请人民法院强制执行。一般以《行政诉讼法》规定的行政相对人直接向人民法院起诉的三个月期限届满开始计算，在起诉期限届满后行政机关才可以申请强制执行，此时，《行政复议法》规定的六十日的复议期限一般也已经届满，对“申请法院强制执行的时间应在具体行政行为生效后”理论和实务中都无争议。但是,非诉行政执行主体具体何时申请人民法院强制执行才能更好地保护申请执行人的利益呢？笔者认为,行政机关或法律、法规授权的组织申请执行的时间可以从具体行政行为作出并将相关的处罚（处理）决定书送达被执行人之日起开始，不论被执行人在复议期间或起诉期间是否申请复议或提起诉讼，都不影响申请执行人申请法院强制执行。理由是：

　　1.行政机关依法行政、依法及时纠正行政相对人违法行为的需要。一般情况下,一个非诉行政执行案件从行政机关向行政相对人送达法律文书到法院执行结案，前后至少需要半年的时间。对于那些季节性很强的行业进行管理的行政部门而言，就达不到应有的管理效果，也给法院的执行带来很大的困难，严重削弱了行政机关作出的生效法律文书的权威性。

　　比如,工商行政管理部门就违法电视广告进行行政处罚的案件，当工商行政管理部门发现或经举报后依法查处该违法电视广告行为，并对违法的单位和个人作出行政处罚，作出责令其停止违法行为等处罚后，如果被处罚人申请行政复议或提起行政诉讼，则具体行政行为不生效，即使被处罚人不申请复议或提起诉讼，也要等到三个月届满，该具体行政行为才生效。因为按现行法律规定，此前不能申请法院强制执行，必然的结果就是,违法行为继续存在，危害一直延续，这就极不利于国家利益、社会公共利益和第三人合法权益的及时保护。再如,国家安全生产监督部门对一些经营浴池业的个体户所使用的存在严重安全隐患的高压锅炉依法强制拆除的案件，以及国家环境保护部门依法对造成严重环境污染的经营浴池业的个体户征收排污费的案件，实际情况可能是,当有关部门发现或经举报查处时，浴池的生意正红火，等到行政执法部门依照行政程序进行处罚或处理后，再等三个月,在向人民法院申请强制执行时，浴池已停业或倒闭,时过境迁，错过了最佳时机，这就违背了行政及时性的基本要求，待其重新开业，可能业主已更换或不知去向,审判实践中这种情况经常遇到。这就使法院监督和支持行政机关依法行政变成一句空话。这既不利于推进依法行政，提高行政效率，又削弱了行政执法的权威，增加了执法的难度，同时也容易挫伤行政执法人员的积极性，导致执法不力。

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