应对“诉讼爆炸”：诉前调解机制的构想　[www.dffy.com]

　　章武生：我国三年前就准备对《民事诉讼法》进行修改，但由于《物权法》的几次修改而被推迟。诉讼法的改进是当今各国都面临的情况。《民事诉讼法》要修改，肯定要增加司法ADR的规定。上海长宁区法院是在法院立案庭设立窗口，有一个调解室，专门进行立案前的调解。而上海浦东区法院的调解不是法官主持，是委托外面的有关人员在法院里进行调解。调解人员上多种多样，能增强调解的效果。

　　李浩：在构建和谐社会的理念下，调解得到了空前的重视，各地在调解上做了许多尝试。吴中法院的诉前调解机制与上海法院的调解机制有所不同。浦东是立案后委托调解。长宁法院是立案之前调解，是真正的诉前调解。吴中法院立案前的调解是更好的模式，应该坚持诉前调解的模式，这有两个好处，一是对于当事人来讲解决纠纷更便捷、成本更低，实际上是由法院支付了纠纷解决的成本，近乎是免费解决纠纷。二是对于法院来说实际上也是有利的，分流与减少了进入法院的案件数量，减轻了法院的工作负担，缓解了法官的压力，法官可以腾出精力办理疑难复杂案件。

　　建议

　　□有必要对现有诉讼调解和诉讼外调解进行整合与分工

　　□在制度设置上，应当更多地考虑便民利民的问题，而不是案多人少的问题

　　□保持人民调解的性质与特点，保持不收费

　　马荣：建立这样的诉前调解机制后，有必要对现有诉讼调解和诉讼外调解进行整合与分工。诉前调解是在当事人自愿，且不违反法律规定情况下，更多地侧重于解决纠纷，有些纠纷不适宜进入诉讼，更适合人民调解，有的纠纷难作裁判，只能调解解决，这类纠纷可以纳入诉前调解机制处理。诉讼调解不仅要解决纠纷，还要考虑法律价值的追求，以及一定的社会导向作用。因此，诉前人民调解更具有灵活性，而诉讼调解要强调规范性，诉讼调解与诉讼外调解在目标追求上应当有所差别，互相整合补充。全国各地也有并不是案多人少的地方与法院，在司法有限性原则下，诉讼外调解才具有进一步推广的意义。

　　张永泉：要明确设置诉前调解制度的价值目标，现在法院有诉讼爆炸的压力，设立这种制度的目的不仅仅是为了法院减轻办案任务繁重的负担，宗旨应当是为当事人提供人简便、低成本的纠纷解决机制，应从这一角度多加考虑，这才是诉前调解机制的真正价值目标。因此，在制度设置上，应当更多地考虑便民利民的问题，而不是案多人少问题。

　　法院附设这种诉前调解机制要充分利用资源优势发挥作用，纠纷进入诉讼程序后，有审判权的权威作用。诉前调解达成协议的，可以进入诉讼程序以调解书加以确认，这时可以把握调解的法律性，也赋予诉前调解以法律效力。进入诉讼程序前的调解，要依靠调解人员的威望、经验和专业知识，诉前调解要充分利用社会资源，可以请退休法官、社会上德高望重的人进行调解，也可以利用权力影响，请与纠纷有关系的主管部门、相关领导出面调解。当然，调解机制中需要有固定的调解员，综合利用各种社会资源发挥诉前调解的作用。

　　阎鸿泰：提两个建议，一是保持人民调解的性质与特点，保持不收费，经费来源另外考虑。二是加强规范管理，司法局和法院要紧密合作，使这个设想付诸实施，并且取得较好效果。

　　设想

　　□与司法局协调沟通，设立“诉前人民调解委员会”

　　□对基于非审判权产生的诉前调解协议要予以认同

　　□其定位一定是人民调解，而不是法院调解

　　黄明康：我们的具体建构工作设想是：1、与司法局协调沟通，设立“诉前人民调解委员会”，办公场所邻接法院立案庭；2、聘任若干调解工作经验丰富、业务素质较高又热衷社会公益服务的退休法官等法律工作人员，并特聘交警、工会干部、乡镇（街道）司法调解干部、妇联干部等担任诉前人民调解委员会的委员或调解员；3、要在立案庭设立“诉前民调窗口”，设专人负责诉前调解工作的分流管理，包括对案件的筛选、对当事人调解意向的引导、对诉前调解员的安排、对纠纷的后续处理等事务性工作；4、要在审判庭指定审核法官对诉前调解进行指导，对当事人达成的调解协议进行审核，并根据当事人的请求制作民事调解书等。5、要精心布置诉前调解场所，营造温馨和睦沟通氛围。

　　将10类案件纳入诉前调解的纠纷范围：当事人双方请求即时解决纠纷的案件；离婚、赡养、抚养、扶养等婚姻家庭类案件；劳动者起诉要求追索劳动报酬的劳动争议案件；诉讼标的额较小，当事人之间权利义务关系较为明确的债务类纠纷；消费者权益纠纷；宅基地和相邻关系纠纷；交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷；司法行政部门提供法律援助的案件；现阶段不宜通过诉讼程序解决的纠纷（比如一些虽符合起诉条件，但从社会稳定大局出发不宜通过对抗性诉讼解决的矛盾，如群体性的征地拆迁等）；其他适宜诉前调解的纠纷。

　　章武生：对于吴中法院的诉前调解设想要从两个方面考虑：首先，这个性质怎样界定至关重要，诉前调解机制是否是ADR？是诉讼调解还是非诉讼的调解？法院的诉讼调解是行使审判权的一种方式，对此需要作思考与界定。我到长宁法院去做调查时，他们的法官也和我反映，诉前调解使得简易案件在立案前就得到调解解决，降低法院的诉讼调解率，而这是法院审判业绩考核所要求的数据。第二，调解费用或诉讼费用问题如何处理？要成为制度，要被推广，正反两个方面的论证还需要更加严密一些，要论证分析吴中法院这种模式的优点与缺点。国外这方面的一些经验可以为我们借鉴，我在日本考察时经常到一些法院去看看，注意看他们的调解，一些纠纷都是由专门的调解员在调解，法官只是最后把关确认调解协议的效力。

　　张永泉：诉前调解应以公正、自愿为前提，在是否要进入诉前调解程序上不一定都要征求当事人同意，法官可以把握认为合适的直接进入诉前调解程序，立案前或立案后都可以进入这种机制，但对于达成调解协议必须要经过当事人的自愿同意。需要强调的是，没有公正谈不上效率，要追求公平正义前提下的效率，对基于非审判权而产生的诉前调解协议要予以认同，应当更多的关注其法律性问题。

　　马荣：诉前调解的机构怎样定位？要本着两个原则，一是纳入现有制度框架，二是具有现实可行性。吴中法院设想的这种机制是依托现行的人民调解委员会，引进人民调解可能比法院自行设立调解机构更合适。其定位一定是人民调解，而不是法院调解。要注重人民调解本身的功能，不能让该机构变成法院的一个内设部门，应该保持一定的独立性。调解机构的经费问题，也需要探索与协调。这个调解机制有分流纠纷的作用，可以将部分诉讼案件通过委托调解而进入诉前调解机构，由其调解员进行调解，这直接是对诉讼调解的一个补充。

　　本期策划、撰稿：谢国伟　徐育　翟敏

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