论文提要：
行政诉讼与民事诉讼作为一个法治国家司法制度的两大组成部分，其任务、目的、性质、和诉讼标的不同使行政诉讼与民事诉讼分别形成了的各自的特点和特有的诉讼原则，但是当一个诉讼主体的行为分别涉及行政与民事两个不同的法律部门时，就会形成两种不同的法律关系，并因此产生在审理上的先后顺序以及在合并审理时以谁为主、以谁为辅的附带诉讼问题。随着我国经济体制改革的不断深化发展，社会主义市场经济的逐步建立和运行，行政争议与民事争议重合、交织在一起的案件大量增加并呈不断增长趋势，这种状况的出现与现代社会行政权力的扩张、行政法与民法互相渗透有关，同时也是我国经济体制改革、社会发展的必然结果。但由于我国法律与司法解释对行政与民事交叉案件的处理尚无明确的规定，实践中存在的问题较多，有必要从理论上予以探讨。（全文共6510字）
一、民事与行政交叉案件的产生的原因
行政诉讼，是解决行政机关与行政相对人行政纠纷的一种诉讼制度。民事诉讼，是解决平等民事主体民事纠纷的一种诉讼制度。二者是两种不同类型的诉讼制度，从表面上看，两者存在着本质区别。但在当今司法实践中经常出现的行政与民事交叉案件，这种交叉问题是如何产生的？在我国，大部分专家学者认为，这一问题的产生主要大概可以归结为以下两个方面的原因：
（一）现代公权力的扩张。在十九世纪的自由国家（夜警国家），由于自由放任经济政策及观念的影响，国家的作用被认为只限于间接地保障经济性“市民社会”的自律运行秩序。所谓行政，原则上只限于外交、防卫以及为维持国民生活的安全秩序所必须的最低限度的秩序行政、租税行政、和财务行政。在二十世纪以来的现代社会，行政的概念发生了深刻的变化，自由国家那种秩序行政已经远远不能满足形势发展的需要，国家对讥社会的积极干预已经成为时代要求，而国民的日常生活对行政的依赖程度也越来越高。随着行政权的扩张，行政理念的转换，行政的作用领域、活动范围显著增大，公权力已经渗入到市民社会，许多平等主体之间的民事争议需要行政机关来解决（最为典型的是行政裁决行为）1，这就不可避免地会形成行政与民事诉讼交叉的情况。
（二）立法、司法方面的原因。 从法制建设的角度来看，造成这类问题的原因，主要在于立法方面。《中华人民共和国行政诉讼法》制定之时，对民事与行政案件的交叉问题没有预见，关于行政与民事交叉案件如何处理一直没有明确的规定。1999年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条规定：被告对平等民事主体之间民事争议所作出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。该司法解释条文简单，范围过窄，仅规定了行政裁决下人民法院的合并审理，且很不具有可操作性，对由此产生的行政诉讼和民事诉讼的冲突却没有规定相应的解决方案，在后来的司法解释中也没有确立行政庭与民庭协调办案的制度。这种立法与司法上存在的缺限必然产生审判实践中民事、行政案件交叉问题。
二、行政与民事交叉案件的类型
从司法实践来看，以行政、民事争议各自在交叉案件中的地位为标准可将行政与民事交叉案件大致可分为三种类型：第一类是以行政争议为主，民事争议为辅的案件；第二类是以民事争议为主，行政争议为辅的案件；第三类是行政争议与民事争议在交叉案件中并重的案件。
（一）以行政争议为主，民事争议为辅的交叉案件
目前，此类案件最常见的是受害人不服行政机关对加害人作出的行政处罚提起行政诉讼的时一并提出民事赔偿请求，例如：公民甲将公民乙殴打致轻微伤，公民乙认为公安机关对公民甲的行政处罚过轻，因而向法院提起行政诉讼要求撤销公安机关的行政处罚，由公安机关重新作出较重的处罚，并同时请求法院判决甲赔偿其损失。以行政争议为主，民事争议为辅的案件具有以下特点：第一，这类案件行政争议处于核心地位，民事争议只是作为附带问题出现。第二，行政争议与民事争议有特定的关联性。第三，行政争议与民事争议不可分离，行政争议的解决不以民事争议的解决为前提，而民事争议的解决也不以行政争议的解决为前提。
（二）以民事争议为主，行政争议为辅的交叉案件
这类案件常出现在民事诉讼过程中，当民事争议的解决取决于具体行政行为的合法性时，行政争议即作为附属问题出现。此类案件常表现为涉及土地、房屋、山林等不动产产权的归属而发生的侵权纠纷以及涉及专利、商标、著作等知识产权归属而发生的侵权纠纷案件。例如：企业甲在A地登记注册了商标f，并使用该商标生产销售其产品，取得了较好的经济效益。企业乙见有利可图，遂在B地登记注册了一个与商标f相同的商标，并使用该商标生产销售产品，使甲企业受到了极大的损失。企业甲提起民事诉讼，请求法院判决认定企业乙侵权并赔偿损失。企业乙以已取得商标注册登记为由否认其侵权，企业甲则以该商标注册登记违法予以抗辩。从而发生以民事争议为主，行政争议为辅的交叉案件。此类案件具有以下特点：第一、这类案件在本质上属于民事争议案件，争议发生在平等的民事主体之间，不由具体行政行为引起。第二、在这类案件的审理中行政行为的合法性具有基础性的地位，是民事审判的前提。如果不解决具体行政行为的合法性问题，民事审判就无法进行。第三、当事人在民事诉讼中没有直接请求撤销行政机关作出的具体行政行为，而是一方以行政行为作为支持其诉讼请求的证据，而另一方则往往以该行政行为违法作为抗辩的理由，因此民事争议的解决不可能回避行政行为的合法性问题。
（三）行政争议与民事争议在交叉案件中并重的案件
这类案件主要表现为不服行政机关作出的关于土地、房屋等行政确权裁决引起的争议案件。行政争议与民事争议并重案件具有以下特点：第一、此类案件中最原始的争议是民事争议，行政机关的裁决行为是为了解决土地、房屋等民事争议。第二、行政争议与民事争议相联系，行政争议因民事争议而发生。第三、对此类案件的审理只有同时解决行政争议和民事争议，当事人提起诉讼的目的才能实现。
在司法实践中，行政与民事交叉案件不断呈现出当事人交叉重叠、证据交叉重叠、诉讼程序交叉重叠、法律关系交叉重叠的特点，而行政诉讼与民事诉讼各有其局限性，简单地依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行政争议与民事争议交叉的案件。因此，寻找一种符合中国实际的处理办法已经是一个不可回避的问题。
三、国外的经验与做法
（一）德国经验。根据德国《行政诉讼法》第94条规定，对受诉争执的判决的一部或全部取决于另一法律关系是否存在，而该法律关系为另一具有诉讼系属的案件的标的，或须由另一行政机关作出确认的，法院可将诉讼中止，直至另一诉讼的审结或行政机关作出所有决定。符合诉讼集中原则时，法院也可根据申请，将受理中止，以便对程序或形式瑕疵作出补正。当行政行为成为民事诉讼先决问题，并经行政法院判决确定者，民事法院应受其判决拘束，若未经行政法院判决，民事法院应当自行作出判断，若当事人已起诉至普通法院，不得就此先决问题请求行政法院确认行政处分是否违法。2
（二）英国经验。英国是实行单轨制的司法体制，由普通法院受理各类诉讼案件，司法审查作为普通法上的制度，是在公民权益受到行政机关侵害时最重要的救济方式。在诉讼过程中法院应为公法问题和私法问题划清界限，并据此确定哪些争议就由私法救济途径加以解决，哪些争议应由司法审查途径解决。英国对行政与民事交叉案件的处理方式类似于附带诉讼。
（三）日本经验。日本对于行政与民事重合案件的审理，确立了当事人诉讼制度。当事人诉讼制度有两个显著特点：第一，当事人诉讼的被告不是作出裁决的行政机关，而是与原告有争议的另一方当事人。第二，法院在审理当事人诉讼案件时，主要适用民事诉讼程序。同时介入争议的行政机关以特殊身份参加诉讼，法院的判决对行政机关有拘束力，行政机关必须服从。
各国对行政争议与民事争议交叉的情况采取了不同的处理方法。采取二元裁判制度的国家，保留行政法院对行政争议的处理权是其共同的做法，而英美法系国家则由同一审判组织对行政争议与民事争议一并解决，类似于我国的附带诉讼。
四、行政与民事交叉案件的处理
目前，对如何处理行政与民事交叉案件有不同的看法。归纳起来，大致可分为三种观点：第一种观点主张确立先行政后民事的原则。即先解决行政争议，然后再解决民事争议。此种观点认为先行政后民事是行政权优先原则在诉讼领域的体现。先行政后民事有利于交叉案件的实际解决，也与法院内部分工相一致。第二种观点主张建立行政附带民事制度，认为行政附带民事制度的建立有利于法院裁判的统一，有利于争议的实际解决。此外，行政附带民事符合诉讼经济原则，既可以避免当事人时间、精力和金钱的不必要浪费，又有利于法院内部的合理分工和充分利用法院的资源。第三种观点主张确立司法最终原则。即将行政机关对民事争议的处理视为“初审”，对初审不服，当事人可以提起民事诉讼，由法院最终裁决。此种观点认为案件的性质不因处理机关的性质而改变。民事争议虽有行政权的介入，但不妨碍其作为民事案件处理。确立司法最终原则，有利于交叉案件的审理，有利于争议的解决。
上述观点虽都有一定的合理性，但也都存在不足。“先行后民”的处理方式虽然有利于法院内部各审判庭各司其职，但对交叉案件的解决要以当事人行使行政诉权、提起行政诉讼为前提条件。当事人出于各种原因放弃行政诉权，往往使交叉案件中的争议得不到解决。同时，先行后民的处理方式必须经过两道司法程序才能解决争议，从诉讼成本上看并不经济。“行政附带民事”的处理方式的确可以避免法院判决的冲突，符合诉讼经济原则，但其同样存在与“先行后民”相同的缺限，即要以当事人行使行政诉权为前提。“司法最终原则”同样存在明显的不足，一是司法最终原则没有直接解决行政裁决的效力；二是司法最终原则不能涵盖所有的交叉案件；三是法律规定了某些必须由行政机关行使的职权，司法权不能取代行政权。笔者认为，鉴于行政与民事交叉案件的复杂性、多样性，因此在设计处理方式、处理程序上不事可整齐划一、作简单化处理，而是应当根据争议的类型、争议发生的先后、争议本身对于案件的重要性以及诉讼效率等多方面的因素，针对不同的情况分别适用不同的处理方式。在判断应当适用何种处理方式时应主要考虑以下因素：
首先是行政诉讼与民事诉讼的紧密程度。行政诉讼与民事诉讼之间是采取附带还是单独审理，关键要看行政诉讼与民事诉讼联系是否紧密，如果两种诉讼关系非常紧密就可以附带，如果不够紧密则可以分别审理。行政诉讼与民事诉讼的紧密联系主要体现在以下几种情况：行政争议的处理是民事争议处理的前提或民事争议处理为行政争议处理的前提；行政争议与民事争议的产生是否基于行政主体的某一行为或某一事实的发生（行政争议因民事争议而生或民事争议因行政争议而生，二者之间虽无依赖关系但在处理时的确难以割裂裁决）。
其次是争议本身的复杂程度。在行政争议与民事争议和关联的情况下必有一个争议为主要争议，或为民事争议或为行政争议，此时考虑是两个争议分别进行或以一个争议的解决附带解决另一个争议，则必须考察不作为主要争议的那一争议本身的复杂程度。如果该争议本身较为复杂则须对两个争议分别由不同的审判庭来审理，若该争议本身很清楚，法律适用明白，解决主要争议的审判庭就可以加以解决。
再次还要考虑行政争议与民事争议是否为同一法院管辖。当行政争议与民事争议不应由同一法院管辖时不能采用附带诉讼的方式，只能将行政争议与民事争议分别处理。
同时还要尊重当事人的选择权。出于对当事人诉权的尊重，当事人应当有权选择其所涉的行政争议与民事争议是采行政附带民事诉讼的形式还是将行政争议与民事争议分别进行诉讼，当然当事人运用这种选择权的前提条件是可以采用附带方式，如果行政争议与民事争议二者不具备附带的条件则当事人无权选择适用行政附带民事诉讼的方式。3
（一）以行政争议为主，民事争议为辅的交叉案件的处理。
按照上述的综合考量的因素进行分析，对于此类案件的处理应该建立行政附带民事制度。所谓行政附带民事制度是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度。在以行政争议为主，民事争议为辅的交叉案件中，行政争议解决与民事争议没有必然的联系，法院在对此类案件的审理中可将行政争议与民事争议问题分开审理，但是由于行政争议与民事争议之间又存在着特定的关联性，法院对此类案件可以通过行政附带民事制度附带审理。当然，这取决于当事人的意愿，当事人如果放弃民事部分的诉权，法院只需对其行政诉讼的请求进行审理即可。行政附带民事诉讼制度的确立首先是诉讼程序效益原则的要求，为了实现程序效益，就必然要求减低诉讼成本，如缩短诉讼周期，简化诉讼程序。其次是为了确保法院裁判的一致性，在司法实践中法院裁判相互矛盾的情况常常出现在此类案件的审理中，因此笔者认为在以行政争议为主，民事争议为辅的交叉案件的审理中，行政附带民事诉讼是一种很好的解决途径。
（二）以民事争议为主，行政争议为辅的交叉案件的处理
在以民事争议为主，行政争议为辅的交叉案件中，民事争议的解决常取决于某一行政行为自身的合法性，行政争议即作为解决民事争议的前提性问题，对民事争议的解决往往要根据行政争议的处理结果为依据。行政诉讼中能否对行政机关具体行政行为进行合法性审查，作出正确的裁决，将直接影响民事诉讼的处理。此类案件的审理应遵循“先行政后民事”的原则。在实际处理的过程中应当区分两种情况：第一种情况是在民事诉讼过程中，当事人双方对某一前提性的行政行为的合法性提出了置疑，且一方当事人对该行政行为提起了行政诉讼。这种情况下宜建立直接移送审查制度。即由受理民事争议的民事审判庭对民事案件先行中止诉讼，并将有关行政争议直接移送本院的行政审判庭处理，处理完毕后，再恢复民事诉讼的审理。第二种情况是在民事诉讼过程中，双方当事人对行政行为的合法性发生争议，但均未提起行政诉讼，民事审判庭认为民事审判所依赖的具体行政行为的合法性无法辨别时，此时受理民事诉讼的民事审判庭应将案件存在的行政争议问题告知当事人，建议当事人应当先提起行政诉讼，待行政案件的处理有了结果以后再恢复民事诉讼。
（三）行政争议与民事争议在交叉案件中并重的案件的处理
这类案件多为不服行政机关作出的关于土地、房屋等行政确权裁决引起的争议案件，目前在我国大量出现的是土地确权案件。例如：甲村与乙村因土地权属纠纷请求政府处理，政府作出处理决定将争议土地裁定为甲村所有，乙村不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销政府的处理决定。 在此类案件中，案件的起因是由于民事争议，但是民事争议经过行政机关的处理以后使行政争议和民事争议相互交织，不可分割。行政争议的本身就包含着对民事争议的处理，对行政争议的处理必然地涉及民事争议，反之亦然，二者不能割裂开来。
笔者认为，此类案件的性质不因处理机关的性质而改变。民事争议虽有行政权的介入，但不妨碍其作为民事案件处理。因此，笔者主张针对此类案件应确立司法最终原则，即将行政机关对民事争议的作出的具体行政行为视为对民事争议的“初审”，对初审不服，当事人可以提起民事诉讼，由法院最终裁决，法院的判决具有最终的效力，不仅拘束当事人，也同样拘束行政机关。确立司法最终原则，既有利于尊重当事人的诉权，也有利于争议的全面解决。同时，司法最终原则的确立，使案件的处理不再因为行政机关的行政行为被法院撤销、行政机关不得不重新作出行政行为、当事人再度提起行政诉讼而陷入诉累的泥淖。因此，与“先行后民”、行政附带民事制度相比，确立司法最终的原则是行政争议与民事争议在交叉案件中并重案件处理的最佳选择。
参考文献：
1、马怀德、张红著：《行政争议与民事争议的交织及处理》，原载《行政与民事争议交织的难题》，法律出版社2005年12月第1版，第56页。
2、吴庚著：《行政争讼法论》，三民书局1999年版，第9页。
3、马怀德、张红著：《行政争议与民事争议的交织及处理》，原载《行政与民事争议交织的难题》，法律出版社2005年12月第1版，第61、62页。
（作者单位：广西河池市中级人民法院）
行政诉讼与民事诉讼作为一个法治国家司法制度的两大组成部分，其任务、目的、性质、和诉讼标的不同使行政诉讼与民事诉讼分别形成了的各自的特点和特有的诉讼原则，但是当一个诉讼主体的行为分别涉及行政与民事两个不同的法律部门时，就会形成两种不同的法律关系，并因此产生在审理上的先后顺序以及在合并审理时以谁为主、以谁为辅的附带诉讼问题。随着我国经济体制改革的不断深化发展，社会主义市场经济的逐步建立和运行，行政争议与民事争议重合、交织在一起的案件大量增加并呈不断增长趋势，这种状况的出现与现代社会行政权力的扩张、行政法与民法互相渗透有关，同时也是我国经济体制改革、社会发展的必然结果。但由于我国法律与司法解释对行政与民事交叉案件的处理尚无明确的规定，实践中存在的问题较多，有必要从理论上予以探讨。（全文共6510字）
一、民事与行政交叉案件的产生的原因
行政诉讼，是解决行政机关与行政相对人行政纠纷的一种诉讼制度。民事诉讼，是解决平等民事主体民事纠纷的一种诉讼制度。二者是两种不同类型的诉讼制度，从表面上看，两者存在着本质区别。但在当今司法实践中经常出现的行政与民事交叉案件，这种交叉问题是如何产生的？在我国，大部分专家学者认为，这一问题的产生主要大概可以归结为以下两个方面的原因：
（一）现代公权力的扩张。在十九世纪的自由国家（夜警国家），由于自由放任经济政策及观念的影响，国家的作用被认为只限于间接地保障经济性“市民社会”的自律运行秩序。所谓行政，原则上只限于外交、防卫以及为维持国民生活的安全秩序所必须的最低限度的秩序行政、租税行政、和财务行政。在二十世纪以来的现代社会，行政的概念发生了深刻的变化，自由国家那种秩序行政已经远远不能满足形势发展的需要，国家对讥社会的积极干预已经成为时代要求，而国民的日常生活对行政的依赖程度也越来越高。随着行政权的扩张，行政理念的转换，行政的作用领域、活动范围显著增大，公权力已经渗入到市民社会，许多平等主体之间的民事争议需要行政机关来解决（最为典型的是行政裁决行为）1，这就不可避免地会形成行政与民事诉讼交叉的情况。
（二）立法、司法方面的原因。 从法制建设的角度来看，造成这类问题的原因，主要在于立法方面。《中华人民共和国行政诉讼法》制定之时，对民事与行政案件的交叉问题没有预见，关于行政与民事交叉案件如何处理一直没有明确的规定。1999年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条规定：被告对平等民事主体之间民事争议所作出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。该司法解释条文简单，范围过窄，仅规定了行政裁决下人民法院的合并审理，且很不具有可操作性，对由此产生的行政诉讼和民事诉讼的冲突却没有规定相应的解决方案，在后来的司法解释中也没有确立行政庭与民庭协调办案的制度。这种立法与司法上存在的缺限必然产生审判实践中民事、行政案件交叉问题。
二、行政与民事交叉案件的类型
从司法实践来看，以行政、民事争议各自在交叉案件中的地位为标准可将行政与民事交叉案件大致可分为三种类型：第一类是以行政争议为主，民事争议为辅的案件；第二类是以民事争议为主，行政争议为辅的案件；第三类是行政争议与民事争议在交叉案件中并重的案件。
（一）以行政争议为主，民事争议为辅的交叉案件
目前，此类案件最常见的是受害人不服行政机关对加害人作出的行政处罚提起行政诉讼的时一并提出民事赔偿请求，例如：公民甲将公民乙殴打致轻微伤，公民乙认为公安机关对公民甲的行政处罚过轻，因而向法院提起行政诉讼要求撤销公安机关的行政处罚，由公安机关重新作出较重的处罚，并同时请求法院判决甲赔偿其损失。以行政争议为主，民事争议为辅的案件具有以下特点：第一，这类案件行政争议处于核心地位，民事争议只是作为附带问题出现。第二，行政争议与民事争议有特定的关联性。第三，行政争议与民事争议不可分离，行政争议的解决不以民事争议的解决为前提，而民事争议的解决也不以行政争议的解决为前提。
（二）以民事争议为主，行政争议为辅的交叉案件
这类案件常出现在民事诉讼过程中，当民事争议的解决取决于具体行政行为的合法性时，行政争议即作为附属问题出现。此类案件常表现为涉及土地、房屋、山林等不动产产权的归属而发生的侵权纠纷以及涉及专利、商标、著作等知识产权归属而发生的侵权纠纷案件。例如：企业甲在A地登记注册了商标f，并使用该商标生产销售其产品，取得了较好的经济效益。企业乙见有利可图，遂在B地登记注册了一个与商标f相同的商标，并使用该商标生产销售产品，使甲企业受到了极大的损失。企业甲提起民事诉讼，请求法院判决认定企业乙侵权并赔偿损失。企业乙以已取得商标注册登记为由否认其侵权，企业甲则以该商标注册登记违法予以抗辩。从而发生以民事争议为主，行政争议为辅的交叉案件。此类案件具有以下特点：第一、这类案件在本质上属于民事争议案件，争议发生在平等的民事主体之间，不由具体行政行为引起。第二、在这类案件的审理中行政行为的合法性具有基础性的地位，是民事审判的前提。如果不解决具体行政行为的合法性问题，民事审判就无法进行。第三、当事人在民事诉讼中没有直接请求撤销行政机关作出的具体行政行为，而是一方以行政行为作为支持其诉讼请求的证据，而另一方则往往以该行政行为违法作为抗辩的理由，因此民事争议的解决不可能回避行政行为的合法性问题。
（三）行政争议与民事争议在交叉案件中并重的案件
这类案件主要表现为不服行政机关作出的关于土地、房屋等行政确权裁决引起的争议案件。行政争议与民事争议并重案件具有以下特点：第一、此类案件中最原始的争议是民事争议，行政机关的裁决行为是为了解决土地、房屋等民事争议。第二、行政争议与民事争议相联系，行政争议因民事争议而发生。第三、对此类案件的审理只有同时解决行政争议和民事争议，当事人提起诉讼的目的才能实现。
在司法实践中，行政与民事交叉案件不断呈现出当事人交叉重叠、证据交叉重叠、诉讼程序交叉重叠、法律关系交叉重叠的特点，而行政诉讼与民事诉讼各有其局限性，简单地依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行政争议与民事争议交叉的案件。因此，寻找一种符合中国实际的处理办法已经是一个不可回避的问题。
三、国外的经验与做法
（一）德国经验。根据德国《行政诉讼法》第94条规定，对受诉争执的判决的一部或全部取决于另一法律关系是否存在，而该法律关系为另一具有诉讼系属的案件的标的，或须由另一行政机关作出确认的，法院可将诉讼中止，直至另一诉讼的审结或行政机关作出所有决定。符合诉讼集中原则时，法院也可根据申请，将受理中止，以便对程序或形式瑕疵作出补正。当行政行为成为民事诉讼先决问题，并经行政法院判决确定者，民事法院应受其判决拘束，若未经行政法院判决，民事法院应当自行作出判断，若当事人已起诉至普通法院，不得就此先决问题请求行政法院确认行政处分是否违法。2
（二）英国经验。英国是实行单轨制的司法体制，由普通法院受理各类诉讼案件，司法审查作为普通法上的制度，是在公民权益受到行政机关侵害时最重要的救济方式。在诉讼过程中法院应为公法问题和私法问题划清界限，并据此确定哪些争议就由私法救济途径加以解决，哪些争议应由司法审查途径解决。英国对行政与民事交叉案件的处理方式类似于附带诉讼。
（三）日本经验。日本对于行政与民事重合案件的审理，确立了当事人诉讼制度。当事人诉讼制度有两个显著特点：第一，当事人诉讼的被告不是作出裁决的行政机关，而是与原告有争议的另一方当事人。第二，法院在审理当事人诉讼案件时，主要适用民事诉讼程序。同时介入争议的行政机关以特殊身份参加诉讼，法院的判决对行政机关有拘束力，行政机关必须服从。
各国对行政争议与民事争议交叉的情况采取了不同的处理方法。采取二元裁判制度的国家，保留行政法院对行政争议的处理权是其共同的做法，而英美法系国家则由同一审判组织对行政争议与民事争议一并解决，类似于我国的附带诉讼。
四、行政与民事交叉案件的处理
目前，对如何处理行政与民事交叉案件有不同的看法。归纳起来，大致可分为三种观点：第一种观点主张确立先行政后民事的原则。即先解决行政争议，然后再解决民事争议。此种观点认为先行政后民事是行政权优先原则在诉讼领域的体现。先行政后民事有利于交叉案件的实际解决，也与法院内部分工相一致。第二种观点主张建立行政附带民事制度，认为行政附带民事制度的建立有利于法院裁判的统一，有利于争议的实际解决。此外，行政附带民事符合诉讼经济原则，既可以避免当事人时间、精力和金钱的不必要浪费，又有利于法院内部的合理分工和充分利用法院的资源。第三种观点主张确立司法最终原则。即将行政机关对民事争议的处理视为“初审”，对初审不服，当事人可以提起民事诉讼，由法院最终裁决。此种观点认为案件的性质不因处理机关的性质而改变。民事争议虽有行政权的介入，但不妨碍其作为民事案件处理。确立司法最终原则，有利于交叉案件的审理，有利于争议的解决。
上述观点虽都有一定的合理性，但也都存在不足。“先行后民”的处理方式虽然有利于法院内部各审判庭各司其职，但对交叉案件的解决要以当事人行使行政诉权、提起行政诉讼为前提条件。当事人出于各种原因放弃行政诉权，往往使交叉案件中的争议得不到解决。同时，先行后民的处理方式必须经过两道司法程序才能解决争议，从诉讼成本上看并不经济。“行政附带民事”的处理方式的确可以避免法院判决的冲突，符合诉讼经济原则，但其同样存在与“先行后民”相同的缺限，即要以当事人行使行政诉权为前提。“司法最终原则”同样存在明显的不足，一是司法最终原则没有直接解决行政裁决的效力；二是司法最终原则不能涵盖所有的交叉案件；三是法律规定了某些必须由行政机关行使的职权，司法权不能取代行政权。笔者认为，鉴于行政与民事交叉案件的复杂性、多样性，因此在设计处理方式、处理程序上不事可整齐划一、作简单化处理，而是应当根据争议的类型、争议发生的先后、争议本身对于案件的重要性以及诉讼效率等多方面的因素，针对不同的情况分别适用不同的处理方式。在判断应当适用何种处理方式时应主要考虑以下因素：
首先是行政诉讼与民事诉讼的紧密程度。行政诉讼与民事诉讼之间是采取附带还是单独审理，关键要看行政诉讼与民事诉讼联系是否紧密，如果两种诉讼关系非常紧密就可以附带，如果不够紧密则可以分别审理。行政诉讼与民事诉讼的紧密联系主要体现在以下几种情况：行政争议的处理是民事争议处理的前提或民事争议处理为行政争议处理的前提；行政争议与民事争议的产生是否基于行政主体的某一行为或某一事实的发生（行政争议因民事争议而生或民事争议因行政争议而生，二者之间虽无依赖关系但在处理时的确难以割裂裁决）。
其次是争议本身的复杂程度。在行政争议与民事争议和关联的情况下必有一个争议为主要争议，或为民事争议或为行政争议，此时考虑是两个争议分别进行或以一个争议的解决附带解决另一个争议，则必须考察不作为主要争议的那一争议本身的复杂程度。如果该争议本身较为复杂则须对两个争议分别由不同的审判庭来审理，若该争议本身很清楚，法律适用明白，解决主要争议的审判庭就可以加以解决。
再次还要考虑行政争议与民事争议是否为同一法院管辖。当行政争议与民事争议不应由同一法院管辖时不能采用附带诉讼的方式，只能将行政争议与民事争议分别处理。
同时还要尊重当事人的选择权。出于对当事人诉权的尊重，当事人应当有权选择其所涉的行政争议与民事争议是采行政附带民事诉讼的形式还是将行政争议与民事争议分别进行诉讼，当然当事人运用这种选择权的前提条件是可以采用附带方式，如果行政争议与民事争议二者不具备附带的条件则当事人无权选择适用行政附带民事诉讼的方式。3
（一）以行政争议为主，民事争议为辅的交叉案件的处理。
按照上述的综合考量的因素进行分析，对于此类案件的处理应该建立行政附带民事制度。所谓行政附带民事制度是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度。在以行政争议为主，民事争议为辅的交叉案件中，行政争议解决与民事争议没有必然的联系，法院在对此类案件的审理中可将行政争议与民事争议问题分开审理，但是由于行政争议与民事争议之间又存在着特定的关联性，法院对此类案件可以通过行政附带民事制度附带审理。当然，这取决于当事人的意愿，当事人如果放弃民事部分的诉权，法院只需对其行政诉讼的请求进行审理即可。行政附带民事诉讼制度的确立首先是诉讼程序效益原则的要求，为了实现程序效益，就必然要求减低诉讼成本，如缩短诉讼周期，简化诉讼程序。其次是为了确保法院裁判的一致性，在司法实践中法院裁判相互矛盾的情况常常出现在此类案件的审理中，因此笔者认为在以行政争议为主，民事争议为辅的交叉案件的审理中，行政附带民事诉讼是一种很好的解决途径。
（二）以民事争议为主，行政争议为辅的交叉案件的处理
在以民事争议为主，行政争议为辅的交叉案件中，民事争议的解决常取决于某一行政行为自身的合法性，行政争议即作为解决民事争议的前提性问题，对民事争议的解决往往要根据行政争议的处理结果为依据。行政诉讼中能否对行政机关具体行政行为进行合法性审查，作出正确的裁决，将直接影响民事诉讼的处理。此类案件的审理应遵循“先行政后民事”的原则。在实际处理的过程中应当区分两种情况：第一种情况是在民事诉讼过程中，当事人双方对某一前提性的行政行为的合法性提出了置疑，且一方当事人对该行政行为提起了行政诉讼。这种情况下宜建立直接移送审查制度。即由受理民事争议的民事审判庭对民事案件先行中止诉讼，并将有关行政争议直接移送本院的行政审判庭处理，处理完毕后，再恢复民事诉讼的审理。第二种情况是在民事诉讼过程中，双方当事人对行政行为的合法性发生争议，但均未提起行政诉讼，民事审判庭认为民事审判所依赖的具体行政行为的合法性无法辨别时，此时受理民事诉讼的民事审判庭应将案件存在的行政争议问题告知当事人，建议当事人应当先提起行政诉讼，待行政案件的处理有了结果以后再恢复民事诉讼。
（三）行政争议与民事争议在交叉案件中并重的案件的处理
这类案件多为不服行政机关作出的关于土地、房屋等行政确权裁决引起的争议案件，目前在我国大量出现的是土地确权案件。例如：甲村与乙村因土地权属纠纷请求政府处理，政府作出处理决定将争议土地裁定为甲村所有，乙村不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销政府的处理决定。 在此类案件中，案件的起因是由于民事争议，但是民事争议经过行政机关的处理以后使行政争议和民事争议相互交织，不可分割。行政争议的本身就包含着对民事争议的处理，对行政争议的处理必然地涉及民事争议，反之亦然，二者不能割裂开来。
笔者认为，此类案件的性质不因处理机关的性质而改变。民事争议虽有行政权的介入，但不妨碍其作为民事案件处理。因此，笔者主张针对此类案件应确立司法最终原则，即将行政机关对民事争议的作出的具体行政行为视为对民事争议的“初审”，对初审不服，当事人可以提起民事诉讼，由法院最终裁决，法院的判决具有最终的效力，不仅拘束当事人，也同样拘束行政机关。确立司法最终原则，既有利于尊重当事人的诉权，也有利于争议的全面解决。同时，司法最终原则的确立，使案件的处理不再因为行政机关的行政行为被法院撤销、行政机关不得不重新作出行政行为、当事人再度提起行政诉讼而陷入诉累的泥淖。因此，与“先行后民”、行政附带民事制度相比，确立司法最终的原则是行政争议与民事争议在交叉案件中并重案件处理的最佳选择。
参考文献：
1、马怀德、张红著：《行政争议与民事争议的交织及处理》，原载《行政与民事争议交织的难题》，法律出版社2005年12月第1版，第56页。
2、吴庚著：《行政争讼法论》，三民书局1999年版，第9页。
3、马怀德、张红著：《行政争议与民事争议的交织及处理》，原载《行政与民事争议交织的难题》，法律出版社2005年12月第1版，第61、62页。
（作者单位：广西河池市中级人民法院）
作者：申国毅责任编辑：海水
