摘 要：科学的危机观念对于危机管理工作是不可或缺的，本文对现有的诸种不当的危机观念进行了批判，从政府和公众的互动角度出发，主张通过立法、监督、职责、规划和机构等途径重塑科学的危机观念，从而解决危机管理工作的某些深层次问题。
关键词：危机管理；危机；危机观念；政府职责
一、科学的危机观念的重要性
《书》曰：居安思危。思则有备，有备无患，敢以此规。诚然，危机观念对于一个国家和民族而言都是不可缺少的。对于战争和政局动荡时期，这一点自不待言，即使在和平时期，这种危机观念也不能弃之脑后。
危机一直以来被划分为三个主要范畴：重大政治危机（包括国际武装冲突、恐怖主义袭击、暴乱以及叛乱），经济危机如严重经济衰退，以及自然灾难和意外事件。虽然这三个范畴所指的具体情况存在着显著差异，但是，三种类型均具有危机的典型特征。从管理的角度来看，危机之所以是危机，是由于：危机的反应时间有限；必须马上作出决策；信息不可靠或不完备；应对危机所需的人力、设备可能超过实际可得。危机让我们努力去寻求更多的时间，收集更多可靠的信息，保护并有效配置现有资源。危机给涉及的人造成心理压力，对此也需要进行管理。在树立危机管理理念的过程中，科学的危机观念具有不容忽视的重要意义。危机观念的重要作用可以通过危机管理工作涉及的主要内容体现出来。
危机管理主要涉及以下几个方面的内容：
1.危机管理者对危机情境要防患于未然，并将危机影响最小化；
2.危机管理者要未雨绸缪，在危机发生之前就作出响应和恢复计划，对工作人员进行危机处理的培训，并为组织或社区作好准备以应对未来可能出现的危机及其冲击；
3.在危机情境出现时，危机管理者需要及时出击，在尽可能的时限内遏制危机苗头；
4.当危机威胁紧迫，冲击在即，危机管理者需要面面俱到，不能小视任一方面。这意味着要运用与危机初始期不尽相同的资源、人力和管理方法；
5.危机过后，管理者需要对恢复和重建进行管理。这也意味着此时运用的资源、人力和管理方法会与危机初期和中期有所不同。
可见，在危机管理的各个阶段，都要求“有意识地”进行作为，这种有意识的行为就是危机管理的典型特征。这种有意识的行为其基础就是具备科学的危机观念，科学的危机观念的缺席也就意味着危机管理工作存在严重的缺陷。
二、科学的危机观念的塑造
首先需要指出的是，从根本上讲，公众科学的危机观念的塑造，也应当属于政府的职责。因为公众科学的危机观念，属于国民素质的范畴，而政府在提高国民素质方面肩负着固有的职责。因此，论及科学危机观念的重塑，主要是通过政府的一系列举措来实现的。由于意识方面的提高并不是机械的灌输就能够实现的，更需要一种基于共识的积极接受，而危机观念的塑造其根本目的应当是为了更好的保证公众的利益，因此，从这个角度来讲，公众对科学危机观念的接纳应当持一种积极的态度。
（一）公众科学危机观念的重塑
在很大程度上，公众科学危机观念的欠缺都反映出政府与公众之间沟通的不足，因此，要想提高公众的科学危机观念，根本的方法就是要疏通这种沟通渠道，以各种有效的手段影响公众对科学危机观念的认识。
1.通过媒体宣传和教育
在现代信息社会中，新闻媒体在强化公众危机观念、反映和引导社会舆论等方面发挥着巨大的作用。政府在增强公众危机观念的工作中，应当注意与新闻媒体之间的互动关系，充分利用新闻媒体的广泛社会影响来开展危机观念的宣传。通过电视、广播、报纸和网络对危机事件的客观报道，对公众进行危机观念方面的教育。这种教育是一个潜移默化的过程，但是，这种过程的影响却是巨大的。
2.加强社区和社会组织的辅助管理
在社区管理和社会组织管理作为新型管理模式出现以来，就在国家管理（包括危机管理）中发挥着重要的作用。由于公众处于一定的社区之中，或者归属于某个社会组织，因此，社区和社会组织对公众意识的影响是十分直接的。在传统的“国家—个人”体制转变为“国家—社会—个人”体制之后，如何利用社区和社会组织的中介作用更好地维系国家与个人之间的关系是不容忽视的一个问题。
3.因地制宜的训练和培训
除了通过间接的教育方法之外，对于某些危机多发地区，政府还可以组织公众进行危机应对演习工作，有针对性地进行训练和培训。这对于强化公众的危机观念具有直接的作用，能够使公众切身感受到危机带来的威胁，感觉到科学的危机观念的重要性。
（二）政府自身危机观念的重塑
可以说，作为国家的管理者，政府最为直接地负责危机管理工作，如果公众存在不当的危机观念，那么，政府可以通过积极有效的危机管理工作予以弥补，但是，如果政府自身存在不当的危机观念，那么，就可能对整个危机管理工作带来灾难性的影响。因此，如何重塑政府自身科学的危机观念，是政府面临的主要问题。
前文以列举的方式指出了政府存在的不当的危机观念，这些观念体现出危机管理工作存在的诸多不完善之处。政府危机观念的塑造除了公众和社会力量的监督和影响之外，更多地是一种自我教育的过程。由于已有的政府绩效评估机制已经暴露出一定的问题，单纯地依赖奖惩机制无法实现科学危机观念的塑造。
因此，政府自身危机观念的重塑，应当通过体制的完善来实现。通过建立和完善科学的危机管理体制，要求政府树立科学的危机观念。
1.以立法树立科学的危机观念
为了有效地应对各种危机，各国政府都力图通过立法将危机管理纳入法治化轨道。具体地，立法工作主要涉及两个层面。其一涉及制定新的法律和条例，以预防或减少与威胁社会和环境安全的新风险，或者通过实行法律规章规定的新方法和手段，处理现存的各种危机和灾难。其二是通过制定和实施对现存法律、规章和指令的修改或解释，来实现现行规范的条例的整合和专门化。这些法律对投身于危机管理工作中的关键机构和部门的责任和协调工作领域进行了更为明确的区分。
截止1998年，俄罗斯紧急状态法律体系包括150部联邦法律和规章，俄罗斯联邦政府立法机构通过的1500个区域性条例，以及数百个联邦紧急状态管理部门发布的内部命令。伴随着这种分散多样化，有关紧急状态和灾难条例综合一体化（integration）以形成俄罗斯特定的法律部门的趋势，已经成为联邦层面上的国内立法体系一大特色。除了这两种发展趋势，还需要区分紧急状态和灾难立法和政策“缓解角色”（role of mitigation）的相对强化。这显示出传统的应对型和适应型的紧急状态管理模式逐渐向预先型和灵活型转变。这种转变本身也反映出，立法者力图改变联邦预算开支在联邦缓解、应对以及恢复工作方面的比例，并侧重于前者。
从俄罗斯的经验看来，通过立法的导向，可以从宏观上规划危机管理工作的发展趋势和工作重点，也可以实现具体危机管理工作的法治化。作为危机处置法律立法根基的政策规定：危机处置工作人员必须在授权的范围内行使权力。也就是说：即使法律赋予危机处置工作人员在履行职责过程中具有某种程度上的豁免权，该权利也必须只能针对基于诚信原则并且是在不存在疏忽的情况下实施的行为。“基于诚信原则”究竟意味着什么呢？一般认为，此种豁免权应当限制性地理解为每个案件都符合当时情况的特殊需要。
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