下篇：重构――行政处罚与刑事处罚衔接的制度化、法治化
重新构建行政执法与刑事诉讼的衔接制度，首要的前提是司法权对行政权的外部法律监督为指导，不能对行政机关的内部法律行为进行监督。实现行政执法与刑事执法的衔接是一个复杂的社会体系。建立两者之间的衔接制度是这一社会体系中的重要一环，但衔接制度并非"灵丹妙药"。推进行政机关的依法行政、信息公开以及强化检察机关的法律监督才是解决问题的根本出路。
第一节：检察执法和行政执法衔接的制度化、法治化
（一） 构建相关的制度
为了保证行政机关在查处过程中先行移送，防止行政机关以罚代刑，并提高司法机关受案的积极性和主动性，及时、有效地惩处行政犯罪，还应建立司法机关与行政机关对行政违法犯罪查处的联系制度，司法机关定期对行政机关查处违法活动的监督检查制度，以及司法机关在行政机关查处阶段主动介入制度等 。6 同时，允许和鼓励检察机关和行政执法机关在法律规定尚不健全的情况下探索新的监督制度。
1、侦查监督、 渎检、预防等部门共同参与联席会议制度。
目前的联席会议仅仅由侦查监督部门参加，反贪以及渎检、预防等部门共同参与能够提高联席会议制度的有效性，及时处理在以罚代刑背后的渎职犯罪，并能够提高预防工作的针对性。这样"有利于打击犯罪，实现刑法的社会防卫功能" 7。检察机关对立案、撤案、结案统一审查制度，防止公安机关以罚代刑。
2003年，全国检察机关共受理破坏市场经济秩序犯罪案件立案监督线索1953件，比上年上升4.2%；经审查，要求公安机关说明不立案理由1818件，占受案数的91.3%，同比上升4%；要求公安机关主动立案1128件，占要求说明不立案理由的62%，同比上升35.4%。但是专项检察监督活动仅仅围绕公安机关展开，只能被动地"截流"，防止案件线索流失，却无法对行政机关进行监督，主动"开源"。如果由检察机关对刑事犯罪案件的立案、撤案、结案统一审查，可以行政机关移送到公安机关的案件得到及时的处理。
2、检察机关对案件移送的监督制度
行政公开是现代行政法的一项基本制度。行政公开制度是指行政主体在实施行政行为的过程中,除法律规定的情形外,必须将其行政行为公开于社会和相对方,让其知晓和了解相关情况的一种制度,内容十分广泛,主要包括法律公开、情报资料公开、行政决定公开、程序公开、公务员的相关情况公开。 8但时，检察机关的法律监督是外部监督，所以对行政行为的制定过程不能够加以干涉，只能调取案卷。同时，如果行政执法机关对案件的处理仅涉及到合理性问题，而没有违法，检察机关不能启动移送监督程序。
根据这一原则，法律法规应当赋予检察机关对行政机关案件处理结果的调查权、对不移送理由的质询权和对违法不送的检察建议三个基本部分。这种调查权是监督权本身的组成部分，是与监督权同时存在的。检察机关具体的调查措施，如案卷调查权能够确保检察机关能够及时了解执法机关是否掌握了犯罪线索。
3、明确检察机关监督行政执法机关移送刑事案件的方式，进一步明确拒不移交刑事案件的法律责任。
检察机关认为行政执法机关掌握了需要移交的犯罪线索，通知行政执法机关移交的，行政执法机关必须移交；拒不移交的，可以追究有关责任人员的法律责任。同时，对于检察机关通知行政执法机关移交的刑事犯罪线索，公安机关应当立案侦查。公安机关不予立案或者立案以后予以拖延，不履行侦查职责的，检察机关可以自行侦查。行政执法机关对公安机关不接受所移送的案件的，或对公安机关不予立案的决定有异议，应当建议检察机关进行立案监督等，否则也应承担相应的责任。
4、 案件查处的提前介入制度。
对可能涉及到犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件，在相关职能部门调查处理的同时，要及时同时检察机关有权及时介入调查，防止证据灭失，并对其中的渎职犯罪有权进行调查。明确规定案件线索移送制度。各部门发现的涉及到可能犯罪线索必须在规定的时间移送检察机关，检察机关备案，并对案件的处理情况向移送机关通报和反馈。信息共享权、检察建议权、对公安机关的提前介入和引导侦查制度、探索新的监督形式。
（二）完善相关的程序
案件移送涉及到许多的程序，如告知程序，发出检察建议程序，案件移送程序，以及案件处理情况通报程序等。程序的设计需要在实践中不断地总结，最后由法律加以明文规定。
第二节： 保障检察院的独立行使法律监督权
我国宪法规定"最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责"。这就是所谓的现行检察机关"双重领导"的领导体制。然而，实际运作中由于地方各级检察机关的人、财、物均受制于地方，法定的"双重领导"基本上成了以地方党政领导为主的"二重领导"，上下级检察机关的领导与被领导关系基本上只局限于检察业务。现行"双重领导"体制及其变异，势必造成检察机关地位的"附属化"和检察权的"地方化"，当国家利益与地方利益、全局利益与局部利益发生冲突时，检察机关不得不听命服从服务于地方，甚至成了地方保护主义的"保护伞"，事实上这种双层领导体制对检察机关诸多方面造成了制约；对本地行政执法进行法律监督更是难上加难。笔者认为检察机关应设立上下级垂直领导的单层领导体制才能保证检察机关对行政执法机关执法监督工作的有效开展。
第三节、完善立法
（一）制定统一的案件移送标准。
经济犯罪案件往往具有相当的复杂性，没有统一的标准，就会造成移送案件工作的衔接不顺。
（二） 完善行政法和刑事诉讼法的规定。
虽然我国《行政处罚法》第２２条明确规定："违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。"刑事诉讼法也规定了检察机关对公安机关的立案监督制度，但没有涉及到对其他行政执法机关案件移送的监督。有关移送的具体问题仍缺乏可操作性的规定，而实践中移送的随意性却很大，为了更好地协调移送中行政机关与司法机关的关系，坚持刑事优先原则，应该将移送程序法定化，比如移送的具体条件是什么，如何移送，以及移送的期限、受移送的机关、不依法移送和不依法接受移送的法律责任等都应当有可操作性的规定，以建立系统完备的案件移送制度，规范移送行为。
参考文献：
1、 周佑勇 刘艳红：《试论行政处罚与刑罚处罚的立法衔接》，《法律科学》１９９６年第３期。
2、 孟德斯鸠《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。
3、 季涛《行政权的扩张与控制》，《中国法学》1997年第二期 79页。
4、 [印] M. P. 赛夫：《德国行政法》，中文版，104页，台北，五南图书出版有限公司1998年。
5 、[法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页 。
6、杨解君著：《权力o秩序与法律控制》，四川大学出版社１９９５年版，第２７８页
7、 陈兴良：《论行政处罚与刑罚处罚的关系》，《中国法学》１９９２年第４期，第３２页。
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