行政程序法治化　[www.dffy.com]

　　摘要：法治即良法之治与法律至上。本文旨在根据这一理念，澄清国内行政法学界在行政程序及其法治化问题上存在的颇多误解与混乱，探讨了行政程序法治化的含义、形式和价值。
　　关键词：行政程序法治化形式价值
　　一、行政程序法治化的涵义
　　在行政程序及其法治化问题上，国内行政法学界存在着颇多误解与混乱。比如有的学者认为，行政程序的重要特征之一，就是法定性。[65]这实际上是把法定性视为行政程序与生俱来的组成部分，显然是错误的。如前所述，行政程序是行政行为的表现形式。这意味着只要有行政行为，就一定会有行政程序。只不过我们以前不太重视行政程序问题，尤其是没有充分认识到行政程序的相对独立价值，因而对行政程序缺乏制度上的规范，由此导致行政行为不同程度的恣意。我们今天倡导行政程序的法治化，正是要把行政程序纳入法治建设的轨道，矫正轻视程序、恣意行政的流弊。而把法定性视为行政程序的特征的观点，客观上否定了行政程序法治化这一命题的重大理论意义和现实意义，否定了我国行政法学界近些年来所作的诸多努力，也与相关论者的初衷相背离。笔者认为，法定性不是行政程序的特征，而是行政程序法或行政程序法治化的一项原则。
　　国内行政法学界另有一些学者将行政程序法治化称作“行政程序法制化”的。[66]这虽然说不上错误，但显然是不妥当的。因为按照当今法学界尤其是法理学界的主流观点，“法制”一词主要是指静态意义上的法律制度，它并不指涉法律制度的价值内容。以此类推，则行政程序法制化仅仅是指行政程序法定，即以法律来规范各种各样的行政程序。对于法治建设来讲，这显然是远远不够的。
　　国内行政法学界还有一些学者提出了“行政程序法典化”的主张。[67]这对于行政程序过于随意、过于杂乱的中国现实来讲，是有着极大的针对性的。但它实际上只是“行政程序法制化”的一部分内容，因而更不能以之代替行政程序法治化。
　　那么，到底什么是行政程序法治化呢？
　　法治的核心是良法之治与法律至上。正当的行政程序是行政法治的根本保障，也是法治建设的一大关键。所谓行政程序法治化，就是把行政程序纳入现代法治建设的轨道，以现代法治精神来规范与整合多样化的行政程序，从而有效地实现行政目的，更好地保障行政相对人的合法权益。
　　行政程序法治化与行政程序法制化的一个重大区别，就在于它不仅包涵了后者，而且标示了现代行政程序法制的价值取向，即必须是符合现代法治精神的民主化和科学化的法制，从而揭示了现代行政程序与古代行政程序的分野，也为现代行政程序法制建设竖起了一道警示牌。
　　二、行政程序法治化的形式
　　行政程序法治化的形式，就是行政程序法，即规定行政行为的方式与步骤的法律规范的总和。它不仅包括行政程序法典，还包括散见于其它法律、法规和规章中的有关行政程序的法律规范。
　　（一）行政程序法的目标模式
　　行政程序法的目标模式是指一国行政程序法因理想效果设计而确定的主要立法目的及其整合规则，以及由此而呈现出来的总体风格合特征。[68]立法者对行政程序法的性质和理想效果的不同选择或定位，便形成了不同的行政程序法目标模式。
　　1．控制模式。这一模式是以控制下级行政机关为宗旨而制定行政程序法，并形成相应的程序体系。它主要借助于行政程序的预决、选择和约束功能，来预防行政机关偏离最高统治者的意志，并通过补救功能来保证统治者的意志得到贯彻。这一模式主要存在于古代社会。
　　2．效率模式。此种模式的行政程序主要以提高行政效率为目标，行政程序立法的设计主要考虑如何更有利于行政机关行使行政职权，便于对社会进行管理，提高行政效率。效率模式的主要特征有：第一，行政官员的自由裁量度极大；第二，行政行为的步骤紧凑，方式简便易行；第三，对行政人员的职权和职责规定明确；第四，注重行政程序规范的科学性、合理性。德国1963年行政程序法以及西欧一些国家的早期行政程序法大体上属于这一模式。
　　3．权利模式。该模式的行政程序主要以保障公民权益为主要目标，行政程序立法的设计主要考虑如何防止和控制行政权滥用，如何避免行政机关在行使职权中以权谋私和侵犯相对人的合法权益。权利模式的主要特征有：其一，注重对影响公民权利义务的行政行为的程序控制；其二，注重行政职权行使中对公民权利的程序保障；其三，注重行政行为尽可能为公民提供参与机会，如规定听证制度等；其四，程序设计比较完备。美国的行政程序法基本上属于这一模式。[69]
　　不过，从现代各国的行政程序法来看，纯粹选择一种模式的比较少见，多数国家都是以一种模式为主兼容另一种模式。战后制定行政程序法典的国家对于目标模式的选择，有的偏重权利模式，有的则以权利模式与效率模式并重。中国行政程序法应选择以权利模式为主、兼顾行政效率的模式。这是我国行政法学者较为一致的观点。
　　（二）行政程序法的结构模式
　　行政程序法的结构模式是指一国行政程序法律制度的构成样式。就基本模式来说，行政程序法的结构主要有两种模式，即分散模式和法典模式。
　　分散模式是指一国行政程序法规范分散规定于各单行法律、法规之中，没有统一的专门行政程序法典。在分散模式下，立法机关分别就特定领域或特定事项制定单行行政程序法律、法规。如行政法规、规章制定程序法、行政许可程序法、行政处罚程序法、行政强制执行程序法、行政裁决程序法等。
　　法典模式是指一国制定一部统一的、适用于所有行政领域的、规范各部门、各类别行政行为基本程序的行政程序法典。在法典模式下，并不排除同时制定某些行业性单行行政程序法规，规定某一特定领域或特定事项的较具体的行政程序；也不排除个别行政管理法律、法规中在规定行政实体问题的同时，规定有关的行政程序内容。
　　随着现代民主、法治的发展，目前世界上越来越多的国家都已制定或准备制定统一的行政程序法典，行政程序法典化已呈现为一种国际趋势，而且迄今已经过了两个阶段。第一阶段是19世纪末20世纪初，最早以法典形式规定行政程序的国家是西班牙，它于1889年制定了《行政手段标准法》。由于该法制定后对提高行政效率、减少政府侵害公民权益发挥了一定作用，被其他各国纷纷仿效。奥地利于1925年7月21日通过了《行政手续法》，该法共6编80条，是一部较为完备的行政程序法。捷克斯洛伐克于1925年、南斯拉夫于1929年相继制定各自的行政程序法典，使行政程序法的法典化形成历史上的第一个高潮。第二个阶段是在20世纪40—60年代，以美国1946年制定的《联邦行政程序法》为标志，很多国家制定了行政程序法。如匈牙利于1957年、意大利于1960年先后制定行政程序法典。1950年奥地利在其《行政手段法》的基础上，又制定了《一般行政程序法》、《行政处罚法》、《行政处罚程序法》、《行政强制执行法》等4个行政程序法典。联邦德国在1976年制定了行政程序法。日本在1964年制定了《行政程序法草案》，1994年颁布了《行政程序法》。
　　（三）我国行政程序法的状况
　　新中国建立后，我国制定了一些包含一定行政程序的法律规范，如20世纪50年代初，国家在《关于劳动争议解决程序的规定》和《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》等法律文件中，开始规定有关行政程序，但绝大部分行政行为仍然处于没有法定程序规范的状态中。十一届三中全会以后，随着社会主义法制建设的发展，不少的法律、法规中规定了有关行政程序的法律规范，如有关行政立法程序的《行政法规制定程序暂行条例》；有关规定行政执法程序的《治安管理处罚条例》（1986.3.通过，1994.5.修订）、《税收征收管理法》（19929.通过，1995.2.修订）；有关行政机关内部工作程序的《国家行政机关公文处理办法》（国务院办公厅1987.2.发布，1993.11.修订）；有关涉及行政裁判程序的《土地管理法》（1986.6.通过，1998.8.第二次修订）、《行政处罚法》（1996.3）、《行政复议法》（1999.4）、《企业劳动争议处理条例》（1993.7）等。

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