还有一种比较保守的观点认为，法院受理行政案件，应当严格执行行政诉讼法第11条规定，不得对该条的规定作扩大解释。法院不得受理相对人对该条第1款规定的种类以外的具体行政行为提起的行政诉讼，只有在相对人的人身权、财产权受到侵犯时才可以起诉，除非法律、法规另有规定。（10）
从上述分歧可以看出，目前我国在对行政诉讼法所保护的合法权益的范围上存在相当大的争议。这种争议，导致了司法实践中的做法不甚统一。在许多地方，对于超出人身权和财产权范围的案件，法院一般拒绝受理；在有些情况下，法院即使受理后，也会裁定驳回起诉。
⒊被诉的具体行政行为与起诉之人的合法权益受侵害存在法律上的利害关系。这里包含三个方面：⑴被诉具体行政行为侵犯了起诉之人的合法权益，并且发生了损害后果；⑵起诉之人的合法权益受侵害必须是在行政行为在法律上形成之后发生的；⑶起诉之人的合法权益受侵害与被诉具体行政行为具有直接的因果关系，即作为结果的合法权益受侵害是作为原因的行政行为所直接引起的，这种因果关系在法律上已被确定。
㈡我国现行行政诉讼原告资格之不足
通过以上对我国行政诉讼原告资格的现状分析可以看出，我国行政诉讼原告资格存在的问题主要有以下方面：
⒈没有充分保护当事人的行政诉权。这在我国行政诉讼立法上主要体现在以下两点：
⑴我国现行的行政诉讼立法，只设立了保护公民、法人和其他组织的合法权益的诉讼种类，即保护当事人主观权利的主观诉讼，并没有设立以保护国家和公共利益为出发点的客观诉讼种类，人们不得为他人的利益而起诉，也不得为公共利益而提起行政诉讼。人们无法直接通过行政诉讼程序来保护国家和公共利益。（11）
⑵我国行政诉讼原告资格的规定与行政诉讼的受案范围紧密结合在一起。当事人只能对属于受案范围内的行政行为在侵犯其合法权益时才可以提起行政诉讼。然而，我国行政诉讼法第11条从正面确认了哪些行政行为属于受案范围，第12条则从反面排除了不属于受案范围的几种事项。这两个条文各自独立，能够表明受案范围正反两个方面规定之间是一种并列的关系，而不存在谁以谁为前提的问题。这样便在逻辑上产生一个问题，即被确认的具体行政行为与被排除的具体行政行为并非是组成完整的具体行政行为概念的两个互补要素。（12）这种不完全的概括和有限的列举方式必然要留下一片权利救济的空白。也就是说，有很大一部分涉及人身权、财产权之外权利的行政行为的可诉性问题，在行政诉讼法中是没有明确的。
⒉混淆了“原告资格”与起诉条件、受理条件之间的区别，给有些法院故意不受理行政案件提供了法律上的漏洞。事实上，这三者是属于三个不同范畴的概念。起诉条件解决的是在什么情况下，当事人可以选择用诉讼方式来解决争议的权利；受理条件解决的是起诉人的起诉在满足什么样的条件时才可以引起诉讼程序的问题；原告资格只是受理条件之一，即起诉人的主体资格问题。我国行政诉讼法第41条规定了提起行政诉讼应当具备的四个条件，《若干解释》第12条也要求原告与被诉具体行政行为必须有法律上的利害关系。从这些规定，似乎可以看出，如果不符合行政诉讼法第41条规定的条件，如果不存在法律上的利害关系，当事人就不可以向法院提起诉讼。而事实上，在法院审理行政诉讼案件之前，要求法院对具体行政行为和起诉人之间的利害关系作出判断是很困难的，诉讼尚未开始，即要求原告提供其合法权利受到行政机关具体行政行为侵害的事实依据，是很荒谬的。因此，行政诉讼法第41条及《若干解释》第12条的规定混淆了起诉条件与受理条件、原告资格与起诉条件的概念，其要求原告起诉时必须提供事实依据，“是一个重大的立法失误”。（13）
⒊不利于维护行政法治，不利于公法秩序的建立。“行政诉讼法应当保护的是公民、法人或者其他组织在行政活动中受到不利影响的所有合法权益，既包括宪法权利，也包括民事法律和行政法赋予或者保护的权利。如果只保护人身权和财产权，而不保护其他权利，那就意味着其他权利和利益是不受司法保护的，是行政机关可以任意处置而不承担责任的。很显然，这并不符合行政诉讼法的立法目的。”（14）我国行政诉讼立法对“原告资格”的现行规定，将行政机关的许多行政行为置于司法审查之外，使行政诉讼法关于“监督行政权的有效行使”的立法宗旨大打折扣。（15）
⒋不利于人民法院有效行使审判权，导致司法资源的浪费。“资格过窄或过严，行政诉讼制度资源不能充分利用，法院的权利或权益保障功能不能充分实现。”（16）目前，在司法实践中对行政诉讼“原告资格”理解上的差异，使得法院在立案和审理有些行政案件时常常处于左右为难的境地，有的法院迫于各方面的压力，甚至违法判决。这不仅使司法资源浪费，还会产生严重的负面效应，影响司法尊严和人们对司法公正的信念。另外，原告资格也影响到行政权与司法权的划分。在现代社会，行政权日益渗透到司法领域，如果对行政机关行使公权力的行为不加区分，对行政机关实施的行政行为和对行政机关实施的司法行为实行同一的合法性审查，则意味着司法权的萎缩，司法最终原则将被抛弃。
二、行政诉讼原告资格的历史考察和比较研究
“历史是一座画廊，在那里原作很少，复制品很多。”（17）行政诉讼是历史的产物。从纵向和横向上考察和研究行政诉讼原告资格的历史及其发展，我们可以发现“行政上的原告资格概念与司法上的原告资格都不是静止不变的”。（18）原告资格总的走势是变宽或逐渐变松。
㈠古代行政诉讼原告资格之规定
⒈古罗马共和时期设立的监察官和元老院，其“司法功用可以认为是近、现代行政诉讼或司法审查的历史胚胎”。（19）执政官庞培在公元前52年提出一个法案，“任何人，如果高兴的话，可以控告从他第一届执政官任期到目前这届执政官任期期间做过官吏的任何人”。（20）由此可见，以古罗马为代表的共和制国家实行的是非常宽的原告资格。
⒉在封建性的专制时代，由于其民主性和公平性与共和制时期相比，有了较大的倒退，在这时的社会价值观念中，忠诚和保护占据了主导地位，基本上没有生成行政诉讼制度，也就无从谈到行政诉讼的原告资格问题。因此，这个时期，行政诉讼原告资格正走入了一个低谷。
㈡近、现代国家和地区行政诉讼原告资格的变迁
⒈英国。英国的行政诉讼在1977年最高法院规则改革前，分为“普通救济诉讼”和“特别救济诉讼”，（21）相应地对这两类诉讼中原告资格也有较大区别。普通救济诉讼中对原告的资格较严，“除非某个人有着自己的冤情，否则，法院是不愿意让任何人跨进自己的大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损害，如果他仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉”。（22）这种受案标准被称为“直接利害关系”原则。而在特别救济诉讼中，当事人只要认为其权利和利益受到公法行为侵犯时，都可以起诉，“即每一个公民都享有请求法院防止某种滥用权力行为的资格，只要他是受到不方便的公众成之一，或是切身利益受到损害的一方或一方当事人”。（23）这种规定比普通救济诉讼中要求权利受到侵犯之资格标准要宽得很多，“几乎取消了诉讼资格的要求”。（24）随着现代行政法的发展，人们逐渐认识到作为公法的行政法，“倘若限制公民在权利受到侵害时才起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督，不符合现代行政法之发展趋势”。（25）与此同时，英国法官也认识到“法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为”。（26）于是，1977年英国最高法院规则在修改后的第53号命令中第3条规则第5款规定申请司法审查的起诉资格如下：“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非法院认为申请人对于申诉事项具有足够的利益。”（27）这个规定要求申请人对于行政行为必须具有足够的利益，从而消除原告在不同类型的行政诉讼中资格的区别，标志着英国行政诉讼中原告资格的标准在向自由和宽松方向发展。
此文章共有5页 [上一页] [1] [2] [3] [4] [5] [下一页]
查看陈志宏 唐霄的其他文章 本文关键词：主体资格
收藏到法律网摘 讨论 打印 页顶 关闭