当前基层法院行政审判工作问题透视　[www.dffy.com]

　　最近，笔者对某基层法院1999年至2004年8月行政审判工作的情况进行了调查。近年来，该院自觉接受党委领导、人大监督，为搞好行政审判工作创造良好环境；不断健全行政审判机构，提高行政审判人员素质；大力开展行政审判工作，维护相对人合法权益和行政机关的管理权威；加强法制宣传力度，扩大行政审判的社会效果；解放思想，排除阻力，拓宽行政案件受案范围，使行政审判工作取得了长足进展，解决了大量行政争议。据统计，1999年至2003年该院共受理和审结各类行政案件125件，审结率为100%；2004年元至8月，受理25件，审结22件，审结率为88%，为维护社会稳定，促进经济发展作出了积极的努力。调查发现，在该院的行政审判工作取得一定成绩的同时，还是不同程度地存在一些问题。窥一斑而见全豹，该院的行政审判工作应该是全国基层法院行政审判工作的一个缩影，其存在的问题应该也是各基层法院普遍存在的问题。现笔者将对这些问题及原因进行粗浅分析，并提出不一定成熟的对策，以求教于司法部界人士及专家学者。
　　一、问题及原因分析
　　基层法院行政审判工作中存在的问题是多种多样的，以笔者调查的基层法院为例，主要有以下几个方面：
　　（一）大多数行政机关不能正确认识和对待行政诉讼
　　虽然随着立法步伐的加快，行政法律体系已初步建立，但许多行政机关的法律意识还停留在“人治”的层面上，有的还很迷恋过去那种少有约束的、自由裁量权很大的管理方式，把行政审判当成行政机关行使行政管理权的“紧箍咒”，导致行政执法权严重对抗司法审查权的现象。这种对抗主要表现在两个方面：一是被诉行政机关“一把手”出庭率极低。原因主要是作出被诉具体行政行为的行政机关“一把手”认为与普通老百姓对簿公堂有失身份，加上害怕败诉，丢了面子，因而不愿出庭。在笔者调查的基层法院1999年至2004年8月审结的147件行政诉讼案件中，至今只有一个行政机关的“一把手”出庭应诉，其他行政机关“一把手”均是委托副职或相关科室负责人甚至普通工作人员出庭应诉；二是对法院的审判活动消极对待。作出具体行政行为引起诉讼后，许多行政机关不是积极参与到诉讼中来，而是持不合作态度，有的甚至请上级行政机关的领导出面说情、干预。在该院审结的行政案件中，很多案件都不同程度地存在说情和干预现象。
　　（二）被诉行政机关败诉率较高
　　从笔者调查的基层法院1999年至2004年8月行政案件的审理情况来看，被诉具体行政行为被判决撤销和部分撤销的占43%，行政机关变更具体行政行为后原告撤诉的占29%，维持具体行政行为的仅占14%。前两种情况均属于原告胜诉的范畴，也就是说行政机关的败诉率达72%以上。行政机关败诉的原因包括：作出具体行政行为的事实不清、证据不足，在执法过程中未经全面、细致的调查就草率作出结论，导致在诉讼中不能提供合法充分的依据而被判败诉；在执法中随意性较大，适用法律不正确，有的无法律法规依据，有的错误适用法律、法规，有的适用已废止的法律法规，导致案件败诉；执法过程中重实体、轻程序的现象严重，不按程序操作、随意简化程序或不履行法定程序，引起诉讼后因程序违法而导致具体行政行为被撤销；执法队伍素质不高，有的执法人员对法律法规的理解不透，掌握不准，有的责任心不强，不依程序办事，草率作出处理，有的特权思想严重，依法行政意识淡薄。
　　（三）行政审判不能直接解决原告的实体利益问题，增加了当事人的诉累
　　行政管理相对人提起行政诉讼的目的是为了保护自己的合法权益，但在行政诉讼中，除行政赔偿诉讼案件人民法院的判决将直接决定当事人的实体利益外，对其他行政诉讼案件人民法院只能对被诉具体行政行为作出维持或撤销的判决，当事人不服提起上诉后，二审法院仍然只能作出维持或撤销具体行政行为的判决，最终解决不了当事人的实体利益问题。以致很多原告在打过几场官司后，都深有感触地说：“我简直不知道打官司的目的和意义究竟何在。”
　　（四）行政赔偿判决执行难度大，使原告对诉讼失去信心
　　由于国家赔偿法颁布实施后，笔者调查的基层法院所在的县一直没有国家赔偿金的财政预算，负有赔偿义务的行政机关因赔偿金不到位，而对人民法院的行政赔偿判决进行推、拖、赖，拒不执行行政判决书确定的赔偿义务，导致法院的判决成为一纸空文，使作为原告的公民、法人和其他组织对法院的判决丧失信心，极大地伤害了相对人对行政诉讼的积极性。
　　（五）行政诉讼案件数量呈下滑趋势
　　据统计，笔者调查的基层法院近年来受理和审结的情况是：1999年43件，2000年22件，2001年23件，2002年20件，2003年17件，2004年元至8月受理25件，审结22件。从统计数据来看，2004年以前，该院受理和审结行政案件的数量呈逐年下滑趋势。其主要原因一是极少数行政机关执法水平有所提高，减少了违法行政行为；二是面对强大的行政机关，相对人依然处于弱势地位，在自己的合法权益受到行政机关的具体行政行为侵犯后，不敢告、不愿告“官”的现象依然不同程度地存在，有的宁可通过关系和私了来避免麻烦，也不愿到法院提起行政诉讼；三是由于法律意识的淡薄或法律知识的欠缺，一些相对人还存在合法权益被行政机关的具体行政行为侵害后不会或不知道告“官”的现象；四是由于“行”、“民”不分，使一些应通过行政诉讼调整的案件被作为民事案件处理，导致行政案件的案源减少。如土地使用权纠纷案件，虽然大量存在，但多年来就一直被作为民事案件处理，今年以来，才被该作为行政纠纷案件，正式进入司法审查的范围。
　　二、解决问题的建议及对策
　　行政机关依法行政和人民法院依法独立审判、解决行政争议、执行生效行政判决书都是依法治国的重要组成部分。切实解决上述问题，对促进行政机关依法行政，维护人民法院依法独立审判和执行行政案件，具有至关重要的作用。笔者结合基层人民法院的实际认为，要解决上述问题，应从以下几个方面入手：
　　（一）进一步加大宣传教育力度，使行政诉讼制度不断深入人心
　　从目前的形势来看，这还是一个任重道远的问题，需要各级司法、行政机关继续作出努力。在人们的思维定势里，长期以来都把行政诉讼的宣传工作理解成对《行政诉讼法》的宣传，从而把宣传工作当成法院一家的事情，其实这种认识是非常错误的。国家设立行政诉讼制度的目的是为了确保行政机关正确执行各种行政法规，也就是依法行政，这是建成法治政府、法治国家、法治社会的基础和前提。因此，不仅要大力宣传行政诉讼法，还应该大力宣传各种行政法律法规，让行政诉讼法律制度和行政法律制度都深入人心，家喻户晓。只有各级司法机关、各级人民政府、各级行政机关都积极行动起来，结合工作实际展开宣传，而且宣传教育的方式应该更多一些，更灵活一些，宣传的覆盖面应该更广一些，更深入一些，才会收到良好的效果。
　　（二）强化依法行政意识，减少行政争议的发生
　　行政执法是行政机关依职权进行国家管理的一项活动，行政执法水平的高低关系到一个地方法治化程度的高低。各级人民政府及各行政机关应加大对行政执法主体——行政执法人员的教育培训力度，提高他们依法行政的意识，确保其在行政执法活动中，既能遵守实体法，也能遵守程序法，杜绝损害行政相对人合法权益的现象，减少行政争议。

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