农村建房中拆旧建新之立法完善　[www.dffy.com]

　　农村村民新房建成后，往往对旧房不予拆除，与法律有关“一户一宅基地”的规定相冲突。同时，行政机关进行建房审批时，又不能要求村民在新房未建成前拆除其旧有住房，因此，如何创造性地运用新型行政方式实现上述目标就成当前农村宅基地管理中一大难题。特别是拆房协议的履行问题，属于行政法理论与实务中较为前沿的附负担行政行为的制度完善问题，有深入探讨的必要。
　　所谓附负担行政行为，是附款行政行为的一类。而附款行政行为是指行政行为的主要内容可以通过附加条件予以补充或限制，如期限、条件、废止保留、负担、负担保留等。在德国建设法或职业法领域，包括附负担行政行为在内的附款行政行为已经成为普遍的行政行为方式，其主要目的在于消除与无限制许可相冲突的法律上或事实上的障碍，其实施“使得弹性行政成为可能，并符合公民的利益”。在我国农村建设管理实践中，有关宅基地建房审批时即有附负担行政行为实施的空间。依我国《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。这是法律的强制性要求。实践中，这一法律规定又面临着事实困难，即新房未建成前，旧房作为申请人生活必需有保存的必要。但是新房建成后申请人又有可能不自动拆除旧房。因此，《江苏省土地管理条例》第五十五条规定：“农村村民新建住房后，不按用地审批时的约定拆除原有住房的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，可以申请人民法院强制执行。”这一条规定，既补充了土地管理法的不足，又同时为土地审批机关与宅基地用地申请人设定了新的约定程序。
　　然而,依行政法学附负担行政行为法理视之，《江苏省土地管理条例》第五十五条立法反映了现实需要，但却存在立法科学性问题，有必要修正。
　　《江苏省土地管理条例》第五十五条应以附负担行政行为条款设定宅基地建房申请人旧房拆除义务。新房建成，旧房拆除，这是《土地管理条例》第六十二条的强制性要求，并无约定改变的可能，只是有可能在旧房拆除期限上，有审批机关与申请人根据具体情况，通过约定予以明确的可能。同时，该约定又不可能因其审批时失误不得执行，因此，“约定”并不存在审批机关与申请人的合意，也非行政法理上的行政契约，宜更改为“考虑申请人意见确定”为妥。因此，《江苏省土地管理条例》第五十五条有关“用地审批时的约定拆除原有住房”规定过于粗疏，有必要予以细化，可修改为：“用地审批时考虑申请人意见后确定的期限拆除原有旧房”。

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