司法视野下的依法行政　[www.dffy.com]

　　编者按：
　　司法审查是宪法和法律赋予法院的神圣职责，是行政法治发展的重要驱动力。长期的审判实践，使法院对行政机关依法行政工作取得的进展和存在的突出问题有着较为深刻的认识。省高院行政庭从对2002年以来行政案件的受案、裁判情况进行数据分析入手，对当前易于引发行政争议的重点领域、全省行政执法的总体水平、全省各地区各层级各主要执法领域各主要执法类型的行政执法总体质量以及行政执法的实际效果进行了实证研究，形成了一篇相当精彩的调研报告。本期将全方位地解读这篇调研报告，以期望对我省的依法行政事业有所启示。
　　□现状
　　近年来，我省一审行政案件年受案数均为几千件，虽然逐年递增，但总量不多。与数以百万计的行政执法案件相比，所占比例非常有限。但这些案件大多集中在矛盾相对尖锐、行政执法存在问题比较集中的领域。通过对一审行政案件审理情况进行分析，可以从一个侧面反映我省行政执法基本概况。
　　　　　　　　　　　　当前行政诉讼案件的主要类型
　　2002年至2004年，全省一审行政案件年受案数分别为3503件、4500件和5186件。行政案件覆盖50多个行政执法领域，尤其是近两年，涉及科技、气象、人防、盐务、金融等领域的新类型案件不断出现。行政案件已几乎遍布所有行政执法领域。与人民群众切身利益联系最为密切的建设、资源、劳动保障等领域行政案件数量明显上升。
　　●劳动行政案件数量年增长率超过30％，资源类行政案件数量年增长率甚至超过40％。
　　●建设类案件中，规划类案件数量上升明显，2002年至2004年分别为152件、165件和422件。在建设类案件中，城市房屋拆迁案件所占比例最高，2002年至2004年案件数分别为375件、1179件和746件。
　　●资源类案件中，涉及农村集体土地征收案件所占比例最大。
　　　　　　　　　　主要行政执法类型一审行政案件裁判情况
　　在所有行政诉讼案件中，涉及行政处罚、行政许可、行政裁决、行政强制的行政案件数超过一审行政案件受案总数的60％。这些类型的行政执法质量在很大程度上决定了我省行政执法的总体质量。
　　以上数据说明：
　　●处罚类行政执法行为的整体执法质量最高
　　在各主要行政执法类型中，处罚类行政案件行政机关的直接胜诉率平均高达43.1％，比全省行政机关28.68％的平均直接胜诉率高14.42个百分点；直接败诉率也是4类行政执法类型中最低的。这表明，《行政处罚法》实施多年后，处罚类行政行为相对比较规范，处罚类行政执法质量有了明显提高。
　　●行政许可类案件的执法质量明显提升
　　行政处罚法出台后，处罚类行政案件大量增加。但行政许可法实施后，在对许可类行政行为审查标准明显提高的情况下，许可类行政案件数量并未明显增加，行政机关败诉率却有所下降。这表明许可类行政执法水平得到了明显提升。
　　●强制类行政案件存在问题最为突出
　　从2002年到2004年强制类行政案件行政机关的直接胜诉率均排在末位，而直接败诉率在4类案件中基本都是最高的。
　　　　　　　　　　非诉行政执行案件审查执行基本情况
　　从2002年到2004年，全省非诉行政执行案件受案数逐年下降，下降幅度分别达到21.66％和49.86％。非诉行政执行案件中，进入强制执行的案件数量占行政非诉执行案件的比例十分有限。
　　●行政相对人主动履行率明显提高
　　全省每年行政执法案件数以百万计，其中有执行内容的占相当大的比例，但申请法院强制执行的案件比例十分有限。即使是向法院提起申请的行政执行案件，当事人主动履行率也高达48.1％，法院强制执行的案件不到法院受理的非诉行政执行案件数的9％。
　　●对行政行为的合法性的司法审查力度逐步增大
　　非诉行政执行案件裁定不予执行的比例远低于行政机关在行政诉讼中的实际败诉率。这一是因为非诉行政执行案件中行政争议相对较少；二是因为非诉行政执法案件的审查标准不同于行政诉讼。另外也和部分法院存在放弃对行政行为的合法性审查有关。同时我们也应该注意到裁定不予执行率的逐年增加，虽然基数不大，但也从一个侧面反映法院正在逐步规范非诉行政执行案件的审查工作，逐步提高了对行政执法的司法审查力度。
　　□原因
　　2002年至2004年的全省行政案件中，原告撤诉率分别为40.91％、46.78％和34.69％，平均撤诉率高达40.43％。其中有704件案件是行政机关改变具体行政行为后原告申请撤诉的。4568件原告主动申请撤诉案件，虽然行政机关没有明确改变原具体行政行为，但这些大多是在原告的利益得到维护的情况下申请撤诉的。行政机关直接败诉案件和原告撤诉案件共占一审案件审结数的54.86％，再加上有10.2％的行政案件是因起诉人不符合起诉条件而被驳回起诉，行政机关的实际胜诉率并不很高，其执法质量远未达到理想状态，这和司法审查中的直观感受基本吻合。
　　　　　　　　　　　　立法质量不高
　　●立法空白
　　在劳动保障领域，相当多的情况下还是依照政策进行管理,无法可依情况还比较严重。
　　●法律规范之间存在冲突，主要是下位法和上位法相冲突
　　国务院1987年制定的《投机倒把处罚暂行条例》第三条第（十一）项规定，由省级以上工商行政管理机关根据国家法规和政策认定其他扰乱社会主义市场经济秩序的投机倒把行为。该项规定和《行政处罚法》第四条第三款的规定，即“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据”相冲突。虽然《立法法》对不同位阶的法律的效力等级作了明确规定，但在实践中，下位法对行政执法则往往具有更大的影响力。
　　●行政机关职能交叉冲突，权力不清、责任不明
　　销售者以短斤少两侵害消费者权益的违法行为，根据计量法规定应由县级以上人民政府的计量部门处理，还可由工商行政管理部门处罚，又可根据价格管理条例由物价检查机构处罚，也可根据城乡集市贸易管理办法和个体工商户管理暂行规定由工商行政管理部门处罚。诸如此类的立法冲突使得行政执法政出多门，造成职能交叉、重叠，人为地增添了许多不必要的行政管理环节，为依法行政增加了许多困难。
　　●行政机关权责脱节
　　根据有关法律规定，药品监督部门行使对食品安全的监督管理职权，但在实践中，药监部门只有形式上的管理权，而没有查处的权利。
　　●一些法律缺乏可操作性，实施细则出台滞后
　　根据国务院《土地管理法实施细则》规定，对征地补偿标准不服的，应向批准征地机关申请裁决。而目前批准征地的机关主要是省人民政府，全省每年有大量的因征地补偿标准引起的纠纷，省政府难以应对如此众多的裁决申请。
　　　　　　　　　　政府信息透明度不够
　　为减少行政责任，行政机关总有垄断信息的倾向，信息公开存在着较大的阻力。有些政府机关不仅不主动向公众提供信息，甚至设置障碍，阻碍信息的公开。这一问题已引起各界的普遍关注，北京、上海、广州等城市已初步建立了政府信息公开制度，我省的政府信息公开也已经起步，但规范化、制度化程度不够。主要表现在两个方面：一是规范性文件的公开程度不够。行政机关为了管理的需要制定了大量的规范性文件。这些规范性文件目前还缺乏规范的公开渠道，甚至有相当一部分文件是以内部文件或内部会议纪要的形式存在，实际上处于秘密和半秘密状态，公众没有规范的渠道去获取此类信息。二是政府工作信息公开程度不足。公众无从了解政府的决策过程和决策依据，导致公众对政府决策的合理性产生怀疑。信息不公开在很大程度上影响公众对政府行为的接受程度，引发大量的不必要的行政争议。

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