三、关于土地权属争议案件的审查依据
在土地“权属”争议行政案件的合法性审查中，往往接触最多的是关于确认土地权属关系的法律依据，即要根据现行土地管理的法律、法规及有关政策规定为根据。处理此类案件应当根据不同时期的法律法规和政策，还应当参照有关的规章，为此，国家土地管理局［1995］国土［籍］字第26号关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》，以及省、市、自治区以此为依据，根据当地情况制定了相关的意见，在审查权属争议行政案件时，应参照执行。审查土地管理机关对土地权属关系的确认事实，必须以合法的权属证件、历史档案资料和调查勘测记载等客观事实为依据。如土地改革的土地证，1962年中共中央《农村人民公社工作条例修正草案》，即“六十条”公布后的“四固定”固定土地、耕畜、农具、劳动力，以及以后的一些权属变化情况，综合分析认定。土地证是人民政府在土地改革时颁发给农民确定土地权属的凭证，应该肯定其法律效力，但是，土地证不是土地确权的唯一依据。人民法院审查土地管理机关确认的土地权属是否正确，一般应以“四固定”确权的权属为准。因此，对“四固定”确权以后发生的权属合法转移事实，也必须实事求是地分析，合法合理地处理。正如《土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途，应当办理土地变更登记手续。”可见，国有土地的使用权，集体所有土地的所有权、使用权同样可以发生转移，只是必须合法而已。笔者认为，所谓合法转移，就是要基于一定的法律事实，通过一定的方式转移权属。如人民法院以前对土地权属争议的判决，集体组织之间在平等自愿的基础上达成的合法转让协议等都是法律事实，凡是基于以上法律事实所发生的，有利于双方生产、生活，有利于经济管理，有利于国家建设的土地权属转移，应予以法律上的确认和保护。土地所有权和使用权问题，《宪法》、《土地管理法》都有明确的规定。由于土地管理法的规定较为原则，各省、自治区、直辖市人大常委会以及地方政府还根据具体情况制定地方性法规以及规章，如江苏省制定《江苏省土地管理条例》、《江苏省土地登记办法》。
四、其他类型土地行政案件的审理
（一）不服行政机关收回土地使用权处理决定的土地行政案件。根据《土地管理法》第五十八条规定，有以下几种情形之一的，人民政府可以收回国有土地使用权：１、为公共利益需要使用土地的；２、为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；３、土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；４、因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；５、公路、铁路、机场、矿场经核准报废的。收回土地使用权，必须经原批准用地或有批准权的人民政府批准，属于第１、２种情形，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
（二）不服颁发、注销土地权属证书的土地行政案件。我国实行土地登记制度，土地登记就是对土地登记注册和颁发证书，其作用一是保护土地所有者、使用者合法权益，未经登记的土地所有权和使用权不受法律保护；二是公示作用，即公信力，即保护准备或可能取得土地权益的人的合法权益。另外，还有维护市场秩序、保障国有土地资产不流失，保障足额收取税收，减少土地纠纷，维护社会稳定等作用。《土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地、农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。该条文规定了颁发土地权属证书的主体问题。第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。该条规定了变更登记的对象。《土地登记规则》第六条对登记的程序、第五十三条至五十八条对注销土地登记都作了详细的规定。
（三）不服征地补偿、安置的土地行政案件。《土地管理法》第四十五条至第四十九条对征地的批准权限、补偿标准与程序、安置补助等整个征地过程作了详细规定，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款还规定了对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成由批准征用土地的人民政府裁决，但征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。此类土地案件，当事人不服向人民法院起诉的，法院应作为土地行政案件受理。
五、关于土地出让行为法律属性问题
（一）在土地出让关系中，国家作为土地所有者，其授权国土管理部门以出让方的身份，平等、自愿、有偿地与公民、法人及其他组织签订土地使用权出让合同，合同生效后，出让方和受让方都必须全面、实际地履行合同，任何一方非法定免责事由违约造成损失的，另一方依法有权请求违约赔偿，属民事法律关系调整的范围。土地出让转让社会关系具有以下法律特征：1.土地出让合同是基于平等、自愿、等价有偿的原则下签订。从签订出让合同的全过程看，国土管理部门以出让方的身份与公民、法人及其他组织通过协议、拍卖或招标方式，就某幅国有土地的出让条件进行商定，受让方是否接受，全凭自愿、出让方不能利用行政职权强迫命令受让方签订出让合同；出让方只能以平等民事主体资格出现，而不能以管理者与相对人的不平等身份出现。出让双方在是否签订出让合同上，不存在管理与服从的关系，这属于民事法律关系范畴。2.在不违反有关房地产方面的法律法规的前提下，出让合同主体双方的意志表示一致。国土管理部门不得利用行政职权强迫对方承认某项约定，土地使用者也可拒绝签订这类强制性约定；土地管理部门如对法定条款之外的约定实施行政处罚，则属于滥用职权，如涉讼，则应依法予以撤销。3.出让合同除国家意志优越于民事权利义务主体意志外，出让方与受让方的权利内容具有对等性，任何一方违约，都应进行赔偿。需要强调的是，在国有土地使用权出让法律关系中国家可以作为民事法律关系的特殊主体出现，可以同公民、法人之间形成债权债务关系；国家应当在出让合同的约定范围依法享有权利，同时也应履行义务。人民法院在审理有关土地出让行政案件时，应严格区分上述法律关系，正确适用法律。对土地管理部门在出让合同所约定的范围内实施的具体行政行为，如确属适用法律、法规错误或滥用职权的，应依法判决撤销或者部分撤销；有关当事人主张违约赔偿的，适用民事法律关系进行调解。
（二）在出让转让关系中，国家具有土地财产所有者和行政管理者的双重身份。作为土地管理者，国家授权国土管理部门依法对土地流转进行控制和管理。如根据《城市房地产管理法》第十五条、第三十八条、第四十四条和第六十五条的规定，对违反出让合同约定，未全额支付出让金或予转让的行为，出让方除可解除合同、请求违约赔偿外，还可依行政管理职权给予土地使用方没收违法所得并处罚款的行政处罚。这样，在基于出让合同的民事法律关系中，又参与了行政管理者与相对人之间的具体行政行为，形成了行政争议性质与案件受理上的复杂局面。对此，笔者认为应结合当事人的诉讼请求，根据纠纷的具体情况，严格按照法律规定予以受理和审理。当前应侧重从以下方面加以认识、区分和处理。1.对违反出让合同，出让方依行政职权作出处罚，受让方不服提起诉讼的，作行政案件受理；出让方处罚错误，造成损失的，受让方有权依法请求赔偿。城市房地产管理法规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照出让合同约定支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；未支付全部土地使用权出让金和未取得土地使用权证书转让房地产的，由县级以上人民政府土地管理部门没收违法所得，可以并处罚款。显然，这是对违反出让合同中关于交纳土地使用权出让金条款的行政处罚。这一处罚应属具体行政行为，当事人对处罚不服提起诉讼的，应作为土地行政案件受理。如果出让方对法定条款之外的约定，受让方有违法行为，出让方凭借行政职权予以处罚，当事人不服起诉的，亦应作为行政案件受理，但因出让方滥用职权，应依法予以撤销。如果出让方滥用职权进行处罚，造成对方损失的，应一并作了附带赔偿的裁判。2.对违反出让合同约定，出让方未予处罚，任何一方以请求违约赔偿起诉的，应作民事案件处理。如受让方已交付土地使用权出让金，领取土地使用权证，而出让方未按约定交付土地，受让方请求违约赔偿向法院起诉的，应作为民事案件受理。对出让方不按约交付土地的行为，有的主张属行政不作为行为，可以作为行政诉讼的受案范围。笔者认为，这一主张一是没有行政诉讼的法律依据，现行行政诉讼受案范围所列的可诉不作为行为中，没有相应规定。二是不交付土地，属出让合同约定的内容之一，应属违约行为，属民事法律范畴的问题。3.土地管理部门在出让合同约定之外的管理与处置行为，均属行政行为，由行政法律关系调整。如非法定具有土地审批权的单位和个人非法批准出让土地使用权的；法定土地审批机关超越法律、法规规定的批准数量权限批准出让土地使用权的；擅自下放审批权批准出让土地使用权的；批准出让年限违法的；非法转让土地使用权，炒卖地皮等违法用地行为，土管部门均依法有权进行行政处置，由此引起的诉讼，均属行政法律关系调整的范围，人民法院应作行政案件受理。需强调的是，非土地管理部门与土地使用者签订出让合同，并据此作出行政处罚，当事人不服，提起诉讼的，亦应作行政案件受理。当前，一些地方在进行城市建设过程中，不少出让合同是由一些临时工程指挥部代为办理，出让金的收取名称不同，方法各异，有的甚至压价出让，极不规范。有的还依职权对受让方实施行政处罚。对这类处罚不服起诉的，法院应予受理，并作出撤销其具体行政行为的裁判；当事人如附带提起赔偿经济损失的主张，人民法院应一并审查处理。非法定土管部门签订的出让合同，因其主体资格不合法，应依法确认无效，并据情确认有关当事人的过错责任，进行经济赔偿。
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