专项维修资金引发的行政诉讼案件之法律思考　[www.dffy.com]

　　在商品房买售过程中，购房者必须交纳一笔专项维修资金，用于小区物业维修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造。近年来，由于早期商品房逐渐进入了维修保护期，一直处于“冬眠”状态的专项维修资金才被人记起。随之，该资金缺乏有效管理，大量被侵占挪用的事件被揭露，更引起社会各界尤其是广大业主的关注。根据相关报道，我国专项维修资金流失数目惊人。作为这笔巨大资金所有人的业主为挽回损失，维护自己的权利，纷纷拿起法律武器，有的提起民事诉讼，要求物业公司返还；也有一部分人在向物业公司索要无果的情况下，提起行政诉讼，起诉房产管理部门，追究失职之责。这些由维修基金引起的行政诉讼案件相继出现，引起司法实践中很多值得探讨的问题，同时也急切呼唤完善立法，统一执法尺度。

　　专项维修资金不知去向

　　南通市某住宅小区面积为37000平方米，2000年起由南通某物业管理有限公司负责前期物业管理。期间，该物业公司以15元/平方米的标准向业主收取专项维修资金。2004年6月27日，小区业主委员会成立，并经南通市物业管理处备案登记。新成立的业主委员会要求物业公司移交专项维修资金，但物业公司一直拖延不交。据有关发票收据显示，在2000年3月至2006年3月，物业公司至少收取了业主34.5万元维修资金。目前物业公司的银行存款只有194元。法定代表人也下落不明。事实表明，业主交纳的这笔维修资金已不知去向。

　　业主委员会将房管部门告上法庭

　　对于这笔“住宅养老保险金”的流失，业主认为市房管局作为政府主管物业管理的行政执法部门，在业主委员会成立之前，依法负有保管小区维修资金的法定职责。而由于市房管局未履行保管、监督之责，才导致专项维修资金流失。于是， 2006年6月，小区业主委员会向人民法院提起行政诉讼，要求确认市房管局自2000年以来不依照政府规定代保管维修资金构成行政不作为违法。请求责令被告依照《物业管理条例》第六十三条规定，限期追回被物业公司挪用的专项维修资金及法定孳息；责令被告限期对物业公司给予相应的行政处罚，或者移送有关部门依法追究刑事责任。

　　业主委员会行政诉讼资格急待确定

　　业主委员会是否具有行政诉讼主体资格是这类诉讼能否进入实体审查的“入门证”。本案在审理中被告提出原告业主委员会不是适格的行政诉讼主体这一抗辩意见。由于我国目前对业主委员会的地位和性质还没有确定，业主委员会有无诉讼主体资格在司法实践产生了多种观点：

　　第一种观点认为业主委员会不具有行政诉讼主体资格。我国《行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。” 根据《物业管理条例》第54条规定，物业管理维修资金属全体业主所有，而不是归业主委员会所有，因此即使存在被告不履行法定职责行为，相对人应该是业主，而不是业主委员会。因此业主委员会不属于我国行政诉讼法对诉讼主体的规定范围，不具备原告起诉资格。

　　第二种观点认为业主委员会具有原告的主体资格，性质上属于“其他组织”，有权向法院主张权利。最高人民法院[2002]民立他字第46号《关于金湖新村业主委员会是否具备民事诉讼主体资格请示一案的复函》中答复：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》第四十九条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条，金湖新村业主委员会符合“其他组织”条件，……可以自己名义提起诉讼。”我国行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，可以参照民事诉讼的有关规定。

　　第三种观点认为业主委员会不符合法律规定的“其他组织”的条件。理由是《民事诉讼法》第49条的“其他组织”是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。虽然业主委员会是选举产生，并且经房地产行政主管部门备案的合法组织，但其没有独立的财产和利益。因此，不符合《民事诉讼法》中认定“其他组织”的条件。

　　第四种观点认为业主委员会的地位相当于诉讼代表人，从“诉讼便利”角度来看，业主委员会作为业主大会的诉讼代表人，经过业主大会的授权，其诉讼主体资格应予以确认。笔者也倾向于第四种观点，从理论上讲，根据物业管理条例，业主委员会的成立是法律规定由业主大会选举产生并授权的管理小区物业管理的执行机构，业主大会的授权应包括当物业相关费用受侵害时的追偿行为。业主委员会为业主利益提起行政诉讼，未超过业主委员会的职责，允许其参与诉讼符合立法精神和全体业主的利益。但由于我国行政诉讼法中未规定诉讼代表人制度，因此该观点也缺乏足够的法律支撑。

　　业主委员会是住房体制改革和住宅小区化不断成熟而出现的一个新型的组织机构，其特点是：依法成立，具有一定的独立地位，但由于没有独立的财产，责任能力相对较差，同时作为小区事务的执行机构，又具有业主代表的性质。因此，在业主委员会性质和地位的认定上，与现行法律关于机构的划分标准存在冲突。然而，随着相关诉讼的不断涌现，业主委员会的诉讼主体资格已经是一个急待确定的问题。现阶段，应该尽快立法，明确业主委员会的地位和性质，统一执法尺度。

　　专项维修资金的行政监管职责亟待加强

　　关于被告房管局有无监管专项维修资金之职以及是否存在失职问题，是关系到专项维修资金安全的重大问题。房管局认为认定其行政不作为没有法律依据。其理由是：我国《物业管理条例》虽然规定“专项维修资金收取、使用、管理的办法由国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门制订”，而目前没有出台相关规定，被告不能强行要求物业公司将维修资金交由被告代管。原告要求法院确认其不依照规定代管维修资金构成行政不作为违法，无法律依据。

　　专项维修资金事关千万业主的财产所有权、住宅的修缮管理配套资金的使用和管理。如果不确定行政机关的管理职责，必然会导致使用、管理的混乱，最终损害业主的利益。虽然《物业管理条例》出台后，相应配套制度的制定未能完全跟上，但在新的法律法规出台之前，专项维修资金的监管也不应当处于行政监管的空白之中。

　　从专项维修资金的性质看，资金在收取上具有法定性和强制性。从这点看与社会保障基金的养老基金、公积金相似，虽然收取的单位不同，专项维修资金通常先由开发商或物业公司代收，而社保基金等则直接由行政部门收取；资金的所有权性质不同，专项维修资金交纳后的所有权性质不会改变，仍然属于业主，而社保基金则进入社会统筹，个人不再单独享有所有权。专项维修资金属业主所有，切专款专用，但当业主根据法律规定将专项维修资金交出，就意味着其默认了对该笔财产管理权的让渡，因此，专项维修资金应当作为公共产品由公权力加以管理。有人认为，政府用行政手段管理私人所有财产，有利用公权力侵犯私人财产之嫌。此种观点狭隘的理解了行政权。在所有权明确的情况下，行政机关为保护、管理公民私有财产，依法提供公共服务，属于行政权的行使范围，具有正当性和合法性。

　　建设部建住房[1998]213号《关于印发〈住宅公用部位共有设施设备维修基金管理办法〉的通知》（此处的“维修基金应等同于《物管条例》中的”专项维修资金”）第九条规定：在业主办理房屋权属证书时，商品住房销售单位应当将代收的维修基金移交给当地地产行政主管部门代管。第十条规定，业主委员会成立后，经业主委员会同意，房地产行政主管部门将维修基金移交给物业管理企业代管。物业管理企业代管的维修基金，应当定期接受业主委员会的检查与监督。第十五条规定，各级房地产行政主管部门和财政部门负责指导、协调、监督维修基金的管理与使用。行政权一旦被授予，从本质上讲不仅仅是一种权力，还是一种必须履行的义务。对于这种义务，行政机关不能放弃和违反，否则会引起法律责任的追究。上述《办法》已经赋予了政府代为保管专项维修资金之责。这种保管责任不同于民法上的委托保管行为，无须资金所有人的委托行为和管理方被动接受委托的行为。《办法》里“代管”一词强调了专项维修资金的所有权人是业主，而不是行政机关，但不能由此推卸行政机关管理专项维修资金的职权性、义务性。

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