十七大提出要完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力，让权力在阳光下运行。笔者认为，建立健全行政信息公开制度、厘清监督机制与安全保密机制的关系是实现上述目标的一项重要内容。

　　行政信息公开制度是基于宪法上的知情权以及行政机关的行政说明责任，自然人、法人或者其他组织有权获得行使公权力的组织的除外事项之外的任何信息的制度。结合各国制度发展历程、我国立法及实践情况，提出行政信息公开制度的其出发点是人民主权，因此行政信息的公开对于我国的政治民主建设具有重要的意义。

　　一、行政信息公开制度的历史源流

　　作为宪法权利的知情权是一种针对国家的权利，即国家机关应该承担法定义务-排除妨碍、积极作为主动公开信息、对公民的请求予以答复以满足公民知的要求。这种义务在不同的国家机关身上予以体现形成不同的制度，立法机关中的立法会议公开制度、法律公开制度；司法机关中的审判公开制度、判决公开制度，反映在行政机关上，即表现为行政信息公开制度。对于何谓行政信息公开制度，学者们观点不尽一致，对此，笔者已有专论加以阐述，在此简单加以界定，行政信息公开制度是基于宪法上的知情权以及行政机关的行政说明责任，自然人、法人或者其他组织有权获得行使公权力的组织的除外事项之外的任何信息的制度。行政信息公开制度的公开种类可以分为主动公开和被动公开，其中在行政民主化的今天，各国的核心规则是行政机关的被动公开，亦即公民的请求公开，即公民基于人民主权原则和知情权，请求行政机关对其相关信息予以公开。根据各国经验，在请求公开制度中，最容易引发争议的就是公民的请求资格以及除外事项的解释问题。

　　行政信息公开制度滥觞于北欧国家瑞典，但其成为潮流是在经济大萧条和二次世界大战之后。由于经济危机和大规模战争的影响，西方国家政府普遍的从消极行政转向了对社会和经济生活的积极干预。在此趋势下，政府规模不断扩大，行政权力日益膨胀，国家的权力结构模式也由议会主导演变为行政主导。在这种背景下，行政公开立法作为保障公民参政和制约行政权力的制度安排，随民主和民权运动的兴起在各国发展起来。美国在1946年制定了《联邦行政程序法》，以后历经修改，先后补充制定了《联邦会议法》（1964年）、《信息自由法》（1966年）、《隐私权法》（1974年）、《阳光下的政府法》（1976年）和《电子信息自由法》（1996年），确立了以行政公开为核心，以保护公民、法人或者其他组织权利为目标的行政程序法典。美国的体系化的行政公开制度的构建产生了世界范围内的影响，世界其他各国纷纷仿效。

　　行政信息公开制度作为保障人权、落实人民主权的重要措施，在我国有一定传统，并且起到了良好的效果；由于处于特定历史时期，以及传统政治、经济因素影响，建国之初的行政信息公开制度基本上奉行的秘密主义原则；随着市场经济体制逐步建立、政府管理体制转变、市民社会兴起，当然更为重要的是社会主义法治国家建设目标的提出，公民权利意识的提高，我国行政信息公开制度逐步得到发展，公开手段多样化、公开种类多元化、公开内容扩大化等等。这种转变无疑是值得肯定的。统一的立法《政府信息公开条例》正在起草之中，于2003年1月1日施行的《广州市政府信息公开规定》是国内第一部地方政府信息公开规章，在中国信息公开立法史中将有先驱者的地位。

　　二、行政信息公开制度的“权利主体”

　　本案所面临的“内部人”和“外部人”的争议实际上是申请公开的权利主体问题。比较世界各国行政信息公开制度发展历程，申请权利主体存在从有利害关系的人向公民再到向自然人的转变，这种转变历程并不像描述的那样严格，也可能在某一时期某种转变比较明显，也可能同时并存；转变的原因主要是由于对于权利主体理解的深入、宪法权利享有主体的变化、信息性质理解的变化、世界联系的普遍性和电子政府的发展。

　　行政信息公开制度的立法之初，由于缺乏对于行政信息公开制度的宪政基础-知情权的研究，缺乏对于行政信息公开制度的监督行政目的的探讨，各国多认为政府信息只对有利害关系的人提供，如美国1946年的《联邦行政程序法》规定：文件只对和文件直接有关的人提供，不对一般公众提供。再如原联邦德国各州一开始是将新闻出版界的信息收集权和政府有向新闻出版界提供相关信息的义务写入各州的宪法或者州出版法。对于出版作者，德国各州出版法一致赋予其有向国家请求提供信息的权利，即所谓的“出版作者的资讯请求权”，至于非出版作者的一般人，则未享有如上述范围广泛的资讯请求权利，只能零星的依据少数有关法律、基于特定身份或者证明有特定正当理由，向特定国家行政机关请求提供特定的资讯。

　　随着研究深入，学者多认为行政信息公开制度的宪政基础不仅仅是满足表达自由，不仅仅是表达的需要，而是公民基于人民主权的监督行政以及具有多重意义的知情权。在此基础上，再行强调请求人身份的特定性就与行政信息公开制度的建立目的存在一定差异，各国纷纷改变规则，强调申请人身份的不确定性。如日本的地方信息公开条例认为，信息公开制度不是关于特定个人的主观权利被侵害之争的制度，而是为了住民或者公民进行行政、政治参与的制度。行政信息只要对参加行政、政治有必要，不管是谁都应能够接触，即使对于各个请求人不重要的信息的请求也应该允许。与此同时，政府信息公共财产性质的确立，获取权原则得到认同，即对于所有公民来说，政府信息具有公共财产性质，每个人都有得到信息的平等权利。不仅和文件相关的直接当事人可以申请得到文件，其他任何人都可以申请得到信息，没有申请人资格的限制。有学者对此评价说：“在日本，行政主体保管的公文书，一方面是公用财产，但是在信息公开制度的背景下，在所有人都可以利用的意义上，似乎也可以称为公共用物。”在确定了公民申请原则后，随着及各国交流联系的密切以及“地球村”的形成，行政信息公开制度的权利主体的确定规则经过了“互惠规则”到“所有人”的转变。所谓互惠规则是指外国人的本国法允许本国公民申请的情况下，本国才能允许该外国的公民获得本国信息，互惠规则确定的主要依据仍然是“有限的司法管辖权”以及“公民规则”。但随着经济一体化的趋势、WTO透明度规则的约束、互联网技术的发展，行政信息公开的权利主体由“公民”向“所有人”的转变的课题被提上议程。主要根据在于由于各国人民来往交流的频繁密切，事实上难以防止本国人代为申请，至于有关国家机密等事项，已经有例外条款加以规定，所以这里的所有人应该是不加区分的本国人（组织）和外国人（组织）。如根据美国《信息自由法》，“任何人”均可提出信息申请，包括个人（外国公民）、合伙、公司、协会、外国与国内的政府机关。

　　从上述申请主体的转变过程可以看出，在对行政信息公开制度有了充分认识的今天，基于知情权建立起来的行政信息公开制度是一种客观法上的制度，任何人都有权请求行政主体公开其所拥有的全部信息，提出请求时无需以保护自身的权益为前提条件，其目的在于依据从行政机关处所得到的信息，使行政置于公民的控制之下，以此实现公共利益，使公民对行政的公正参与和监视成为可能。在这种意义上，信息公开，从其出发点开始就将其基础置于民主主义之上。从这种观点来看，谁都可以请求，在请求时，也没有必要自己明确表示请求该信息的宗旨。回过头看一看本案所面临的“内部人”和“外部人”的争议，110报警中心完全忽视了行政信息公开制度的权利基础，仅凭管理的需要作出规定，限制了甲的知情权，这种做法不足取的，应该在立法加以明确否认。正是基于这种考虑，我国的政府信息立法确定了申请主体的任何人规则，以《广州市政府信息公开规定》为例，该规章第1条规定：为保障个人和组织的知情权，规范政府信息公开，增加行政活动的透明度，监督政府机关依法行使职权，依据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。第4条第2款规定：个人和组织是公开权利人，依法享有获取政府信息的权利。这种规定的现实价值无疑是值得肯定的，但也需要进一步的明确，毕竟个人和组织不是具备确定性的法律概念，容易在实践中引发新的争议，应该采用各国规定中的任何人规则以及适当解释制度。

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编辑：李富金