同时，在我们耗费大量的心力竭尽所能去追问这些词语的所谓正确含义时，可能忽视了真正的现实需要。任何理论的存在都是为现实需要服务的，我们之所以创造出概念有两个目的，其一在于区别，其二在于概括。公共利益与私人利益作为利益格局中的两个概念存在的价值亦是如此，相互之间的区别自不必说，更重要的意义是使行政法范畴下的这个利益格局达到一种周延的效果从而更好的用于解释现实中的事实或行为。
正是基于此种考虑，笔者提出一种三元利益格局。所谓三元，一者乃私人利益，二者乃公共利益，三者乃生存利益，或谓之根本利益。至于三元利益各自的概念，笔者更注重从判断标准的角度去界定而不再严格采用严谨的种属定义等逻辑方法。并且，笔者希望通过提出三元利益及其每一元外延的重新界定与划分来寻找三个稳固的、平衡的利益支点来重新架构行政法调整范畴下的利益格局。
首先对三元利益进行分别的界定。
私人利益，即每个理性人基于生存与发展的需要而拥有或追求的某些经济上或精神上的好处。
公共利益，即行为辐射到的范围内的一种普遍的利益，最典型的标志就是能使行为辐射到的范围内所有个体的利益都得以增加。
生存利益或说根本利益，是指关系到人类生存延续与最根本的价值底线维系的根本性的利益。
其次，三元利益架构能否使得行政法调整范畴下的利益这一概念周延？
自从市民社会作为介于国家与个人之间的一种存在被提出以后，权力与利益就被一分为三，分别对应如下：
公权力——公共利益；
自治权力——团体利益；
私权利——私人利益。
而行政法是调整国家行政管理的行政法律规范的总和，它以行政关系为调整对象，其目的是保障国家行政权运行的合法性和合理性。因此，行政法调整的主要是公权力与私权利之间的利益关系。而团体利益之间的关系特别是在西方市民社会自治程度很高的情况下主要由自治权力去调整。同时我们并不否认团体会成为行政法律关系中的行政相对人，但是在这种情况下团体利益从行政相对人的角度可以归入私人利益的范围。因此，行政法调整范畴下的利益格局由公共利益与私人利益二者即可周延。至于国家利益、社会利益这些模糊的利益界定从某种程度上都应该属于笔者所提出的公共利益的题中之义。而所谓国家机关利益，笔者认为是不存在的，不仅仅是由于宪法上对国家机关的性质的定义决定了国家机关不可能有单独的利益，更重要的是学界通常所说的一些国家机关利益，如权力“寻租”的利益需求，偷工减料降低工作量的利益需求等实质上都是国家机关工作人员的私人利益借助国家机关这个载体而表现出来的一种形式，并且这些利益绝大多数都是非法的，不存在法律层面上的利益衡量的问题。
第三，如何为生存利益定位？
生存利益从本质上来说应该是属于公共利益的范围，而笔者之所以将它分离出来是因为这种利益一方面是根本性的、至高的但是另一方面又是长期的，需要在整个人类存续的期间都要竭尽全力去维系的。但是在现实中这种利益却经常被侵犯而不为行政机关和公众所觉，并且很多时候是行政机关和社会公众一致打着为了公共利益的旗帜进行的。很多行政行为从某种意义上看既保护了公共利益又没有损害私人利益，但是实质上却损害了这种根本性的生存利益。生存利益的两个典型代表一是生存环境的保护与可持续发展，二是人权保障这一根本价值理念的维系。
行政主体在行政立法、执法和司法的过程中实施的很多抽象和具体行政行为是否经常是在造福公共福祉的冠冕下，在行为辐射到的范围内所有个体的支持下做出了很多不利于我们的生存环境保护和可持续发展的行为或者违背了人权保障这一基本理念？
不言而喻。
因此，生存利益的提出是现实所亟需，也是维护整个人类社会根本利益的必然要求，具有很大的现实意义与长远利益。并且随着人们认识水平的提高，我们目前这种经济发展模式在不久的将来必将面临转型，即实现真正的可持续发展，但是在这个过程中可能不可避免地会出现更多的损害生存利益的行为，这是发展的代价。而法律要做的就是希望通过制度层面的努力尽量去减小这种代价并为将来经济的转型从制度层面作好铺垫。
公共利益与私人利益二者并非完全的二元对立关系，而是相互交叉、密切联系的，同时，二者之并集又辩证地周延了行政法调整范畴下的利益这一概念。而笔者从公共利益中分化出来并加以强调的生存利益是凌驾于二者之上的一种根本利益。这就是笔者所确立的架构新的利益衡量机制的三个利益支点。
二、由强制到合作——三元利益的博弈论分析。
如果说诚实信用原则是民法中的“帝王条款”，那么生存利益就应该属于行政法所保护的一种“至高利益”。任何抽象行政行为和具体行政行为的作出都不得损益这一至高利益，即使在现有的认识水平和经济条件下不可避免地要对生存利益造成一定的损害，在制度层面和法律层面上也是必须对其严格限制以实现利益损失最小化。因此以笔者之见，三元利益格局中生存利益的价值位阶应该是最高的，但这仅仅是从质上来考量，一旦在实践中把量的因素考虑进来那就很难永远保证这个价值位阶在每个个案中都是合乎理性的。因此最终还是要在个案中进行具体的衡量，但是在同量条件下生存利益的优先性是毋庸置疑的。
学者们一直在孜孜不倦地致力于探求各种不同利益的价值位阶，而在笔者将生存利益作为一种“至高利益”单独提出以后，几乎所有的探讨都归结于一点，即公共利益与私人利益二者的价值位阶孰高孰低。似乎理论界与实践中的通说已经默认了私人利益必须让位于公共利益这一结论。一方面是传统的二元对立的利益格局产生的必然结果，另一方面，也是更为主要的原因是为维系实践中的大量行政行为的合法性寻找合理性依据。之所以如此强调公共利益的价值位阶要高于私人利益从本质上来说是出于对西方私权神圣理念的一种恐惧，而这种恐惧是因为无知和对自身的不了解。似乎一旦我们肯认了私权神圣这种理念，公共利益就会被私人利益残酷地逼下神龛，进而我们长久以来早已习以为常的许多行政行为的作出将会失去其合理性依据，这种影响对于我们这个刚刚建立起一套较为稳固的社会秩序的国家来说将是不可想象的。
但是，根据笔者对于公共利益与私人利益的重新界定，我们大可不必刻意地去避讳某些理论与现实。因为我们的行政行为本来就可以自然地达到合法、合理，即使是在完全承认私权神圣的基础上。
下面笔者就在私权神圣之理论指导下寻找我们大量行政行为的合理性依据。
完全的私权神圣基础上，公权力在任何情况下绝没有侵犯私权利的合理性理由，由此也就决定了公共利益在任何情况下也没有正当理由凌驾于私人利益之上。但是依据笔者对公共利益的重新界定，如果一项行政行为的作出是基于造福公共福祉之考虑，那么在此行为辐射到的范围内对于所有的个体都将是一种利益的改进，但同时也可能会带来一些既有利益的减损，因为任何事物的影响都有两面性。
那么在这种情况下，对于那些纯受益而无负担的个体无利益衡量可言，因此我们不予探讨。另外一些既会受益同时又会有既有利益减损的个体才是我们的研究对象。此时对于这一部分个体，每个人都面临一个选择的机会，选择放弃一部分既有利益损失而选择公共利益带给自己的好处，或者选择固守既有利益。市场经济条件下每个理性人都有趋利避害与追求利益最大化之本能，没有人会单纯地去抵制某项公共行政行为，因为它所带来的公共利益对于自己亦是一种利益的改进，而绝没有人会拒绝与排斥自己的利益这是一个亘古不变的真理。那么现实中为什么会有很多抵制公共行政的现象存在？原因只有一个，那就是这些个体经过理性的衡量认为以减损既有利益为代价换取公共行政带给自己的利益增加并不划算，利益的天平没有向自己这边倾斜。而我们的政府如果认为这项公共行政是必要之行为，那就要在这台天平上为公共利益那一端增加一块砝码。一旦这个天平出现有利的利益倾斜，理性人趋利避害的本性就会迫不及待地促使相对人放弃一部分既有利益而选择可以给自己带来更大好处的公共利益。
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