如何划定权力的等级和界限？如何保持权力与权力之间的协调与制衡？如何在权利的充分实现和权力的高效运行之间求得平衡？到目前为止，人们还没有找到比法律更好的解决办法。
然而，法律本身是无力的，法律的权威和强制力本身也是以国家权力为后盾的，是从国家权力中派生出来的。甚至可以说，没有权力就没有法律。“无论持哪一种观点，法律都可被看成既是权力关系的表述，又是使这种关系形式化和合法化的主要机制。……在复杂的大规模的现代社会的范围里，相对地有权力的人需要一套精心制定的规则体系以指导并配合他的权力的行使。这既凭靠法律，又凭靠法律的结构。为了使权力有机化、正式化，法律结构规定了使用这种权力的必要条件。”[18]可以说，法律的功能之一就是规定权力的分配以及权力的具体内容，使权力合法化，并为权力的运作、制衡提供一个稳定的秩序框架。也正是在提供权力运作框架的过程中，法律借力制力，获得了自己独立存在的意义和高于权力的权威。
以法律治理权力主要有以下几种方式：
一是以权力制约权力。权力是一种强大的物质力量，必须用另外一种能够与之相等的或者更强大的力量来制约，它才能够循规蹈矩。因此，必须对国家权力进行合理分工，并使各部分权力相对独立而又相互制衡，从而当一种权力超过其合法的限度时，就会立即引起其他权力去制止与限制。在我国，权力之间的相互制约机制已逐步地建立起来，并呈现出以下特点：一是人民代表大会对行政、审判、检察机关拥有单向的监督权，其他机关必须对人大负责，受人大监督；二是人民法院不仅在行政诉讼中可以对行政机关的具体行政行为进行审查、裁决，并且按国家赔偿法的规定，拥有对同级侦查、检察、监狱管理机关的赔偿纠纷的最终裁决权；三是人民检察院对人民法院的审判活动有权进行法律监督。在刑事诉讼中，公、检、法三机关之间也是相互制约、相互配合的。但总的来讲，以权力制约权力的机制在我国还需要进一步加强与完善。
二是以权利制约权力。权利是一定社会中人的规范性行为的自由度，它体现着作为社会化了的人的自主性和主体地位。我国宪法和法律规定了人民管理国家事务和社会事务的各项基本权利，规定了对国家机关及其工作人员提出批评、建议、申诉、控告、检举的权利。从长远看，进一步扩大人民参政、议政的范围，增强公民的权利意识，从而以权利的深度、广度来抗衡权力的力度、强度，是法治建设的重要内容，也是制约权力最深厚的群众基础。权力滥用和权力腐败无不是对个人权利的侵犯，限制权力的目的就是为了保护个人的合法权益。一旦个人的权利要求汇合成巨大的社会力量，并通过“民告官”产生连锁性的社会效应，权力腐败现象就会得到有力的遏制。因而以个人权利监督国家权力的运行也是切实可行的。
三是以社会制约权力。权利要想有效地限制权力，必须有一定的中介，这就是市民社会。因为公民个人是分散的，面对一个巨大的国家，很难有能力与之抗衡。而市民社会作为一种中介组织，它是一种组织起来的力量，可以在一定程度上限制国家权力的行使范围。为此，法律应该成为各种社会中介组织的孵化器，并明确赋予各种依法成立的社会组织充分的权利和权力，使之成为真正自治自律的法律主体。不过，如所周知，国家权力之所以具有强大的支配力量，主要是它代表着社会的公共意志，掌握着大量的社会资源，特别是稀有资源。因而社会制约权力的关键，首先在于社会直接拥有的资源的多少。社会拥有的资源越多，社会成员对国家的依附性就越小，享有的自由度就越大，从而社会制约国家权力的力量也就越大。而社会拥有的资源是与市场经济的发展程度成正比的。因而社会制约权力也只有在市场经济较为发达的情况下才有可能。
四是以程序制约权力。法律程序是权力运行的“控制纽”和“安全阀”。法律程序通过引入分权制衡机制、权力监督机制、以权利制约权力的机制，避免权力的过分集中、失控乃至滥用。例如，在行政处罚中，通过设立行政听证程序，让行政相对人直接参加到行政决定程序中听取行政主体决定的理由、相对人为自己的行为进行申辩，从而可以保证行政行为的合法性与合理性。又如在刑事诉讼中，设置公诉、辩护、举证、质证、认证、陪审、合议和严格的审级等程序，都是为了抑制法官行为的随意性和随机性。
五是以责任制约权力。任何一种权力都内涵着义务（即职责），权力与责任的统一是法治的必然要求。权力行使者必须对自己行使权力所带来的各种后果承担相应的责任，包括政治责任、道义责任和法律责任。从法律上说，以责任制约权力就是通过法律规范来明确规定权力主体对其行为应负的法律责任，并通过一整套的具体制度予以保障。责任制度的确立，有利于增强国家机关及其工作人员依法执行公务的自觉性，在法律规定的范围内行使人民赋予的权力。
注释：
[①] 参阅[美]帕森斯：《现代社会的结构与过程》，梁向阳译，光明日报出版社1988年版，第148页、34页。
[②] 参阅〔英〕罗杰·科特威尔：《法律社会学导论》, 潘大松等译，华夏出版社1989年版，第131页。
[③] 参见苏国勋：《理性化及其限制——韦伯思想引论》，上海人民出版社1988年版，第189页。
[④] 参见[美] 彼德布劳：《社会生活中的交换与权力》，华夏出版社1987年版，第137—138页。
[⑤] Black’s Law Dictionary，1973，p.1053.
[⑥] 参阅［英］沃克：《牛津法律大辞典》，邓正来等译，光明日报出版社 1988年版，第706页。
[⑦] 周永坤：《法理学——全球视野》，法律出版社2000年版，第241页。
[⑧] 在一定的范围内，国家或国家机关也是权利主体，享有一定的权利并要履行相应的义务。如在民事法律关系中，国家享有国有财产（森林、国有土地、矿藏、河流等）的所有权，有关国家机关也可以像普通的市场主体一样进入市场进行政府采购活动，有关国家行政机关还可以在金融市场上买卖有价证券进而达到扩张或收缩金融市场的目的；在国际关系中，国家作为国际法关系的主体，是所认可的国际法中规定的权利的享有者和义务的承担者。然而，作为权利主体的国家或国家机关在行使权利时始终与法律关系的另一方主体处于平等的地位，不得动用行政命令或国家强制力。
[⑨] 刘作翔：《法治社会中的权力和权利定位》，刘海年、李步云、李林主编：《依法治国建设社会主义法治国家》，中国法制出版社1996年版，第285页。
[⑩] 杜钢建：《中国违宪审查制的改革与社会主义法治国建设》，刘海年、李步云、李林主编：《依法治国建设社会主义法治国家》，中国法制出版社1996年版，第466—467页。
[11] [美]汉斯·J·摩根索：《国家间的政治》，杨歧鸣等译，商务印书馆1993年版，第418、410页。
[12] 见托克维尔：《论美国的民主》，上卷，商务印书馆1997年版，110页
[13] 参见孙笑侠：《司法权的本质是判断权》，《法学》，1998年第8期。
[14] 参见[美]戈尔丁：《法律哲学》，北京三联书店1987年版，第227—246页。
[15] 早期资产阶级启蒙思想家依然是把“司法权”与行政权合并在一起。如曾任英国上诉法院院长的约翰·洛克（1632—1704年）把国家权力分为立法权、行政权和对外权，其“行政权”就是指执行法律的权力，又称之为“司法权”。
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