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论中国特色检察一体化及其实现方式

http://www.dffy.com 2004-1-3 18:40:12 作者:卢均晓 杨智铭 来源:东方法眼

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  1、大陆法系的检察一体化。法国“全国检察官内部实行一体化原则。上令下从,形成一个整体。司法部长有权指令追究某一案件。”28由于司法部长指令权的存在,检察官的独立性容易受到损害,司法部于1998年公布改革方案,司法部长的权力进行了一定的限制。29德国实行联邦制,其检察机关分联邦和州两个体系,虽然这两个体系之间互相独立,但在这两个体系内部则是一种严格的统一领导关系。30日本检察厅法规定:“检事总长、检事长和检事正可以自行处理其指挥监督下的检察官的事务,也可以使其指挥监督下的其他检察官处理。”31葡萄牙《检察署组织法》规定,“检察署独立于其它中央及地方政权机构,享有独立的地位。” 32作为检察一体极端化的俄罗斯在《俄罗斯联邦检察院法》(1995年修订)中明确规定:“俄罗斯联邦检察机关实行下级检察长服从上级检察长并服从于俄罗斯联邦总检察长的统一集中的体制。”33
  2、英美法系的检察一体化。英国检察机关在1985年《犯罪起诉法》颁布以前,具有英美法系检察机构的传统特色——分散性,没有一个从中央到地方的完整的检察机关体系,其中央不设司法部,也没有中央检察机关,中央检察职权分别由内政大臣、国王的法律官员和公诉处长三者分别行政。34美国检察体制具有“三级双轨、互相独立”的特征。35 所谓“双轨”是指美国的检察职能象审判职能一样由联邦和州两级分别行使,二者平行,互不干扰;所谓“三级”,是指美国的检察机构建立在联邦,州和市镇这三个行政别上。而且,美国的检察机构无论是级别高低和规模大小,都是互相独立的。换言之,联邦、州和市镇检察机构之间没有隶属关系,甚至没有监督和指导关系。36但英国在1985年建立了自成一体,独立的检察机构,由以总检察长为首脑的中央法律事务部、皇家检察署以及区检察署构成。全部检察官实行自上而下的负责制,最上层的检察机构通过总检察长向议会负责。英国检察官加里·帕顿先生指出:“检察长及其领导下的皇家检察院在作出决定时是完全独立于政府的。行政部门和立法机构对皇家检察院的决定不能施加任何影响。例如,如果有证据表明某一资深大臣有犯罪行为,检察长会与检察总长进行磋商;但如果证据确凿,就会直接对他提起公诉。这并不是说皇家检察院不向任何机构负责,因为它要对议会负责的。但议会只能关注皇家检察院如何有效运作,而不能关注具体的决定。”37
  3、社会主义法系的检察一体化。1918年苏联在建立了独立的工农检查院。1921年底苏联按照列宁法律监督理论起草检察机关条例。列宁主张“否决这种‘双重’领导;规定地方检察机关只受中央领导;保留检察机关根据法制对地方政权的一切决议提出抗议的权力和职责”。38 1936年自成体系的检察机关在苏联逐步确立和巩固。1977年苏联宪法在1936年宪法的基础上,进一步明确了检察权的独立性。新中国在1949年颁布的第一部关于检察机关的法律文件《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定:“全国各级检察署均独立行使职权,不受地方机关干涉,只服从最高人民检察署指挥”。1951年颁布的《各级人民检察署组织通则》改变了领导体制,规定“地方各级人民检察署为同级人民政府的组成部分,同时受同级人民政府委员会之领导。”1954年宪法重新确立了独立行使检察权的原则。“文化大革命”以后,1979年《人民检察院组织法》规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受其他行政机关、团体和个人的干涉”,再次肯定和恢复了独立行使检察权的原则,并在1982年宪法及其以后的法律文件中得到确定和坚持。
  由此我们可以得出以下三个结论:
  1、大陆法系、社会主义法系检察机关具有高度统一性,而英美法系检察机关则具有一定的分散性。这是因为检察独立体现了检察权司法性的要求,检察一体则体现了行政性的要求。大陆法系与社会主义法系检察机关不但组织严密,而且具有维护法制统一的法律监督职能,因而倾向于检察一体。英美法系检察机关具有分散性,且主要承担公诉职责,检察官具有较大的自由裁量权,具有显著的司法性,因而倾向于检察独立。
  2、社会主义法系的检察一体与大陆法系、英美法系的检察一体相比,处于更高的价值层位,具有彻底性。检察权真正独立出来,作为自成一体的独立国家权力体系,始于社会主义苏联。社会主义法系检察机关自上而下成为一体,独立于行政机关与司法机关之外,排除行政权、司法权和地方权力的干扰,并监督和制约它们在法制的轨道上运行,以确保国家法制的统一。大陆法系和英美法系检察一体化的理论基础是检察权属于行政权,检察权仅是行政权制衡司法权的一种手段,检察一体化是行政权上命下从特征的要求和反映。
  3、三大法系国家均在寻求适合自己的检察独立与检察一体的平衡。法国为防止行政权对检察独立的干涉,限制了司法部长就个案发布指示的权力。英国则一改分散型的检察机构,建立了一体化的检察系统,使其完全独立于政府,而直接向议会负责。从某种意义上说,对检察独立与检察一体关系的选择与平衡,决定了一国检察制度的构建。
  (三)检察独立与检察一体的关系
  检察独立也有两层含义:对外指的是检察机关独立,对内指的是检察官独立。从对外含义讲,检察独立(检察机关独立)与检察一体(狭义)是检察一体化(广义)的两个方面,两者相辅相成,缺一不可,前者是后者的基础与保障,后者是前者的表现形式和实现方式。从对内含义讲,检察独立(检察官独立)与检察一体是检察权具有双重属性的反映。这里重点论述后一种关系。
  1、检察独立与检察一体可以并存。检察权具有行政权与司法权的双重属性,它们在制度层面演化为检察一体与检察独立的并存与冲突,必须设定协调互补的制度边界,使两者能够和谐均衡。所谓检察独立,是在检察一体的限制下,检察机关内部的有限独立。检察官在执行职务时,需接受上级的指示,其行为只具有一定程度上的独立性,即相对独立性。所谓检察一体,是指在肯定检察官相对独立性的同时,将其组成统一的组织体,即采取检察官对外活动一体化的方针。
  2、检察独立是检察一体前提下的相对独立。各国检察机关在检察系统内部的权力分配上,地方各级检察院都有一定的独立性,但是都要在一定程度上向上级检察院和最高检察院负责;各级检察院内的检察官都有一定的独立性,但是都要在一定程度上向本院检察长负责。39可见,检察独立是在检察一体前提下的相对独立。①从检察权具有行政权的属性看,行政权具有首长负责和上命下从的特点。西方两大法系国家大都将检察权定位于行政权,检察官定位于行政官;社会主义法系虽然认为检察权是独立的法律监督权,但并不否认其具有行政权的属性,因而检察一体化成为三大法系国家均确立的一项检察组织原则。②从检察权具有司法权的属性看,检察一体化是防止检察权滥用的必然要求。由于检察体系与法院审判体系不同,检察官于行使强制处分权、起诉裁量权及上诉权时,因无审级可资监督,如放任检察官独立行使检察权,其结果难免在自由裁量和法律适用上发生不一致的情况,甚至发生放纵犯罪的现象,造成犯罪追诉处罚不公平,于是建构金字塔型中央集权指挥体系,以确保检察权的统一正确实施。40
  3、检察一体应当尊重法定范围的检察独立。《日本检察讲义》称:“检察官是独任制机关,本身具有独立的性质。这对保障检察权的行使及绝对公正,不受其它势力操纵,以及检察官的职务行为必须直接产生确定的效力,都是必不可少的。”各国都在一定范围限制检察一体的影响,赋予检察官“独任制官厅”的性质。①上级行使监督指令权的方式必须尊重检察官的独立性,依照法定方式行使指令权。国际通行做法是:“主要是运用审查、劝告、承认的方法,行使指挥监督权”,以使“上级的指挥监督权和检察官的独立性相协调。” ②上级的指令权的内容要受到法定主义的限制。法律高于“上命下从”——对于违法指令,检察官有权拒绝服从。这是因为对检察事务的处理,是以每个检察官的名义进行的,检察官不能因上级的指令而卸除自己的违法责任。③法律赋予检察官对抗上级指令权的途径。不同的国家和地区对检察官的独立性及拒绝服从权肯定的程度和方式有所区别。大致可以归纳为两种类型:一种是仅承认检察官的消极抗命权,如日本。是指检察官对于违法指令,可以拒绝服从;对于违反自己根据“良心与理性”而形成的内心确信的指令,可以要求上级行使事务承继和转移权。另一种则进一步确认检察官的积极抗命权,如意大利、法国、德国等。主要是指对刑事追诉行为,检察官可以不服从指令而自行作出决定。当检察官拒绝服从上级的指令而自行采取追诉(起诉、不起诉和撤回起诉),这一决定在诉讼法上仍然具有效力,上级检察官不能更改这一决定。法国刑事诉讼法还确定了“笔受约束,口为自由”原则,即检察官所做的书面结论必须与上司的命令一致,但在法庭上可以自由表达其意见。41

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编辑:李富金

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