人民监督员的权责及其保障制约机制　[www.dffy.com]

　　最近召开的全国检察机关人民监督员试点工作座谈会对试点工作提出了“坚定、深入、规范、提高”的要求，旨在推动人民监督员制度的法制化进程。笔者认为，其关键在于进一步明确人民监督员的权利义务，并建立健全相应的保障和制约机制。本文结合试点工作中的具体做法和体会，谈几点改进建议。

　　一、人民监督员权利的职权属性及其保障

　　笔者认为，人民监督员的权利可以归结为一种技术性的质疑权。所谓技术性，是合理性与合法性的有机统一。合理表现在代表民意并被主流媒体或检察机关认可，找准检察执法环节容易出现偏差和暗藏腐败的环节。合法则取决于制度设计遵循的现行法或法律精神，纳入诉讼权利体系并因受公权力保障而带有职权的部分属性。

　　监督是一个否定之否定的发展过程，合理怀疑是监督权运作的主观动因。现行的内部监督往往轻信内部解释，结果只能解决一些表面问题。人民监督员的监督与检察机关内部监督的最大区别就在于以不信任为思维定势，是对现行内部监督的再监督。

　　人民监督员可以要求被监督的部门或承办人将与个案或者具体行为相关的行政指令书面化，可以专门听取承办部门中执不同意见者的说明，可以另行就相关法律问题向有关专家或者实践工作者咨询，不必当场作出决定。

　　人民监督员制度旨在对检察机关拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件引入刚性的个案监督程序，并赋予人民监督员阅卷、旁听讯问、询问等知情权，对检察官的质询权，独立评议和无记名表决权，检察委员会列席权，对检察委员会决定的复核权等监督权。

　　（一）合理性保障

　　1、提高服务机构的专业化。在充分发挥试点工作的组织、协调、服务作用的基础上，利用人民监督员办公室成员的法学专业优势和检察实践经验，积极扮演业务培训引导者的角色。在服务监督的过程中，坚持做到“三给三不给”：一给日常学法工具，为每位人民监督员订阅《检察日报》和相关法律工具书；二给便捷交流工具，为每位人民监督员开通了专用的电子信箱，定期寄发检察信息、职务犯罪案例、相关的最新法律、法规、司法解释，接收反馈意见、建议，方便日常交流；三给监督对比工具，提供建院以来所有直接受理侦查案件的生效判决书、不起诉决定书作为人民监督员把握个案监督尺度和要点的参照。同时做到：一不给预期结果的暗示，鼓励人民监督员对人民负责、对法律负责，维护公平和正义；二不给针对具体案件的个人意见，防止因办事机构的过细准备形成先入为主的思维定势；三不给外界干扰人民监督员的机会，实行当日通知当日评议，用充分的法律技术服务和深入的质询讨论弥补临时召集的准备不足，保障监督的中立、独立。

　　2、行使对检察官的考评权。监督的落实关键在人，依赖于对职权主体形成的心理强制。如果人民监督员制度无法对检察官进行一般性的监督进而产生警示，监督的预防功能将局限于惩罚性的个别威慑。因此，笔者建议将《检察官法》规定的检察官考评委员会从本院检察长领导下的内部操作，向召开人民监督员会议进行表决的社会公认转变。

　　其制度逻辑在于：（1）由上级委派任命的检务督察和同级权力机关授权的人大代表组成考评委员会符合监督主体上位与中立的基本要求，具备监督权威；（2）在检察官的职业道德与专业素质同等重要的命题下，对检察官的考评应当涵盖工作圈、生活圈、社交圈等背景因素，需要社会监督的介入；（3）检务督察的专业化与人民监督的民主化有机结合，有利于引导检察官排除和降低渎职侵权风险，提高业务水平与法律监督质量；（4）只有科学地建立检察官的素质、绩效与其任职、续职、晋升等资格及各种奖惩条件的因果关系，由检察官行使的法律监督权才能不断地向公平与正义接近。

　　具体的考评内容和形式，至少应当包括以下几个环节：（1）检察官个人资料的收集与非隐私内容的公开；（2）对检察官职权转承者（如侦查员、法官）和相对人（如被告人、被害人、律师）的调查访问；（3）检察官在宣誓后的述职报告；（4）检察官考评委员会根据日常的职权追踪、备案审查和个案监督积累的信息，结合各方面的反馈，在必要的质询甚至听证后，以无记名表决形式决定对检察官的考评结论；（5）检察官对考评结果不服的，可以向上一级检察官考评委员会申请复议一次；（6）生效的考评决定由人大常委会或人民监督员办公室督促限期执行。

　　3、从刚性监督向弹性监督延伸。一是组织人民监督员观摩自侦案件的庭审，提供起诉书、观摩评议提纲、公诉人庭审表现考评表和个案监督反馈表，请人民监督员对公诉机关的指控质量和公诉人的支持公诉水平进行综合考评。

　　二是组织人民监督员对监督意见执行情况的跟踪监督，具体包括不服不起诉决定的申诉复查、相关检察建议的落实监督、针对检察工作的监督建议的整改情况检查等。

　　三是组织人民监督员参与检察业务和内部管理，参加检察长接访活动和检察机关内部的各种专项清理行动及其他重大检察工作，并建立人民监督员与内部纪检监察机构协作的执法作风检查和廉政考评机制。

　　4、借助检务督察实现内外结合。实行人民监督员办公室、检务督察办公室合署办公，对监督资源进行整合。借助检务督察的备案审查机制，为人民监督员提供监督检察执法活动的同步对称信息，利于开展事前、事中和事后监督。同时，由检务督察回访被执行逮捕的犯罪嫌疑人，询问是否服从逮捕决定，作为对犯罪嫌疑人不服逮捕决定进行刚性监督的启动程序。每次个案监督评议后，均由人民监督员办公室从评议记录中整理出人民监督员对检察执法活动的意见、建议，形成《检务督察通知书》，对相关业务部门和承办人员进行督办、催办。

　　在用足用好刚性监督的基础上强化弹性监督，建立重点针对自侦工作的不立案理由说明制度、赃款赃物处理情况每月通报制度、强制措施及羁押期限每案通报制度、安全文明办案当事人回访制度、受理律师投诉制度和禁止私自接触案件当事人明查暗访制度等一系列监督制约规范。

　　结合贯彻执行《福建省人民检察院关于检察人员与案件当事人及其委托人接触的六条禁止性规定》的要求，制定《禁止私自接触告知书》，参照现行刑事诉讼中的告知对象及程序，警告案件当事人及其委托人或发案单位并动员其举报；《案情摘要及当事人基本情况备案审查表》（分机密、秘密两种等级），用于各业务部门向检务督察办公室报送涉案信息；《检察人员履职承诺书》，由案件承办人在接手案件、事项时作出遵守禁令的书面保证；《查询案件信息申请表（备忘录）》，内部打探、了解案件信息的，由打听者填写申请表，交部门负责人审批；由被打听者制作备忘录，交检务督察部门备案。

　　通过规范文书的备案审查，人民监督员可以了解掌握检察业务工作和队伍建设的基本情况，监督预防检察队伍违法违纪的突出问题。

　　（二）合法性保障

　　1、人民监督员应当从人大代表中产生。尽管人大代表的法律身份生成了相应的监督权利甚至权力，但没有检察机关主动导入接受监督的程序，人大对检察机关的权力监督难以体现和实现。由人大代表担任人民监督员，进行个案监督及其他检察执法监督，正是人大监督的具体方式和途径。

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