试析检察一体化的实现方式　[www.dffy.com]

　　一九九九年最高人民检察院印发《检察工作五年发展规划》，提出要健全上级检察院对下级检察院的领导体制，加大领导力度，形成上下一体、政令畅行、指挥有力的领导体制，明确了检察一体化的构想。
　　所谓"检察一体化"就是指通过全国统一的、上命下从的阶梯式组织形式，将全体检察官结合为一个整体，共同进行检察活动，在整个检察机关建立纵向指挥有力、横向协作紧密的一体化工作机制。我国现行的检察体制是双重领导体制，实行的是以地方管理为主，按行政区划，设立不同级别的检察机关，每一级检察机关受同级党委和上级检察机关的领导，受同级人大的监督。这种领导体制虽然在业务上上级检察院对下级检察院是领导与被领导的关系，但各级检察机关的党组织受同级地方党委领导，检察官归同级党委及其组织部门挑选和管理、由同级人大及其常委会选举和任免，司法赖以运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。正是这种对检察机关在人、财、物上的分级管理，成为检察机关实现一体化的最主要障碍，使检察机关独立行使检察权难于落到实处。
　　一、双重领导体制的弊端
　　检察机关垂直管理经历了一个否定之否定到再否定的过程， 1949年12月制定的《最高人民检察署试行组织条例》规定的垂直领导，到1951年9月通过的《地方各级人民检察署组织通则》规定的双重领导，到1954年人民检察院组织法重新规定的垂直领导，再到现行《人民检察院组织法》规定的双重领导。反复几次的变化，反映了国家在不同历史阶段对检察制度价值的不同认识和取舍。这种双重领导体制随着市场经济体制的建立，地方保护主义的猖獗，以及人们对司法性质深入理解，其弊端被越来越多的人所认识。主要表现为：（1）双重领导导致了司法行政化。检察机关的工作本在于依法独立行使检察权，而双重领导却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉地将当地检察机关纳入自己的管理之下，在地方政府的眼里，由他们供给的地方检察机关如同政府内一个普通的职能部门一样。导致检察机关摆脱不了行政机关的牵制和约束，社会上反映出的是行政优于司法，行政领导司法，行政与司法混为一谈的意识和观念。同时司法行政化造就了司法机关内部的机构雍肿，使检察官的管理过份公务员化，加剧了司法的官僚化，并直接影响了司法效率。（2）双重领导导致了检察体制的地方化，影响了检察机关独立行使检察权。当地党委不可避免地指挥属下的检察机关要为本地"服务"或者"保驾护航"，这就产生了地方保护主义。甚至有的地方党委对有争议的案件和问题行使表决权，从本地利益出发，指挥检察机关如何办理案件，如何"为改革开放的大局"服务，增加了干扰检察机关独立行使检察权的因素，不利于检察机关法律监督的统一性。
　　二、实现检察一体化的方式
　　实践证明，双重领导体制已不能适应司法改革的需要，更与司法规律格格不入，实现全国统一的、上命下从检察一体化，必须实行垂直管理体制，如垂直管理体制得到建立，将大大加速司法改革的进程，进而更好地促进十六大所提出的司法改革目标的实现。
　　实行垂直领导体制，实现检察一体化，具体应从以下几个方面着手：
　　（一）加强和改善党对检察工作的领导，将党对检察工作的领导权交由中央统一行使，最高人民检察院党委成员由党中央选配和管理；省级检察院党委成员由最高人民检察院党委主管，基层人民检察院党委成员由省检察院党委主管。地方各级党委对同级人民检察院党组实行监督。
　　（二）加强检察机关的独立性。建立自成一体，完全独立的检察机构。全部检察官属于国家系统中的官员，实行自上而下的负责制，最高人民检察院通过首席大检察官向全国人民代表大会负责，地方各级人民检察院通过检察长向上一级检察院负责。为了确保这种独立性得以实现，检察系统实行财政独立，检察机关经费由中央财政作为专项支出，实行单列，由上至下逐级下拨，保障检察机关经费独立。改变目前检察官以及地方各级检察机关的检察长的任免程序和方式。将地方检察机关的检察官由地方权力机关选举和任免改为由国家元首或者由最高人民检察院检察长根据一定的程序任命。赋予检察机关独立录用人员的权利，加强上级检察院对下级检察院录用人员、任免检察官和领导干部的管理。这样就使检察机构完全摆脱了地方当局的控制和影响，改变现行的组织人事管理制度和检察官的产生方式，使检察官的任免、晋级、奖惩与地方脱钩。
　　（三）重新划分司法管辖区，不与行政辖区重合一致。现行双重领导体制，按行政区划，设立不同级别的检察机关，为地方保护主义滋生奠定了基础。造成了就国家而言，检察官只知有地方，不知有中央；就地方而言，检察官只知服从地方利益的大局，而不知服从宪法和法律这个大局。打破检察机关按行政区划设置的体系重新划分司法管辖区，设立不与行政辖区重合的检察机关，创制出一套适合国情的可使检察机关免受利益诱惑和其他地方权力影响的设置体系。这样不但有利于防止地方势力的干扰，保证司法机关依法独立行使司法权，避免司法腐败行为；而且有利于整合现有司法资源。同时也有利于增强检察官对国家整体的认同感和使命感，削弱检察官的地方意识。
　　(四)加强上级检察院对下级检察院的领导，健全工作机制。逐步建成全国各级检察机关之间互相支持、互相配合、互相协调的工作机制，强化办理跨地区大案要案的指挥协调，健全遵循一定程序异地代为调查取证、协助办案的制度；建立信息畅通、反应灵敏的指挥协调中心，使检察一体化有充分的制度和组织保证。

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