基层检察机关内部监督方式改革初探　[www.dffy.com]

　　[摘要] 本文选择加强检察机关业内自律的角度，从设立案件质量监督部门的必要性，案件质量监督部门的设置、职权、督查范围和行使职权应遵循的原则几个方面论述了加强和完善检察机关内部监督这个命题。
　　[关键词] 质量监督设置职权原则
　　检察机关的法律监督性质决定其本身应该通过加强行业自律实现对外监督的公正性和权威性，这就使得检察机关加强内部监督制约十分必要。随着依法治国步伐加快，公民的法律意识不断增强，社会各界和人民群众对维护司法公正的期盼越来越高，对人民检察院和检察官的期望值也越来越高。尽管检察队伍主流是好的，但个别检察官或者因业务素质不高而导致办案质量不高，或者因思想品质低劣而违法违纪办案，妨碍了司法公正的实现。因此进一步加强检察机关内部监督，提高办案质量成为各级检察机关当前急需解决的问题，也成为检察改革的一个重要问题。
　　1999年高检院关于印发《检察工作五年发展规划》的通知第二十七条，从进一步深化对侦查工作的制约，健全控告申诉和监所检察工作对侦查、审查逮捕、审查起诉工作的制约，建立审查逮捕和审查起诉之间的互相制约机制，加强各级检察机关纪检监察部门对业务工作的监督，健全大案要案备案审查等制度，严格上级检察院对下级检察院的监督等五个方面就建立严密的自我防错纠错的内部监督制约机制进行了规划。此后，各地检察机关在完善检察机关内部监督方式方面进行了不少探索和尝试，取得了很多好的经验。但是，当前检察机关内部监督还是局限在各职能部门之间横向监督制约的固有机制之内，虽然具有主动性和经常性，但由于是职能部门间进行监督，监督者与被监督者之间地位平等，监督的力度因而难免被削弱。另外，因纪检监察部门是非业务部门，其通过受理有关涉及干警违法违纪情况的举报以及对干警执法、执纪情况的检查来进行的内部监督，受职权和职能设计的限制，虽监督的力度比较大，但是这种监督具有局限性和被动性，而且基本上是事后监督，难以达到确实保障案件质量的目的。
　　笔者认为，要切实提高案件质量，就必须构建案件质量保障体系，形成规范、长效的案件质量监督机制。人民检察院应针对目前检察机关内部监督制约的现状，建立一种新的监督模式，设立以案件为中心的、旨在提高案件质量，专司案件质量监督工作的案件质量监督部门。
　　一、案件质量监督部门的设置
　　案件质量监督部门发挥其应有作用，就得使之成为一个与其他作为监督对象的业务部门相分离，相对超脱的监督检察工作机构。通过规章制度赋予其相应监督职权，独立按规定程序进行监督。那么在检察机关内部机构中如何设置案件质量监督部门呢？我们知道，由于控告申诉检察部门，既是受理案件线索的归口管理部门，又是受理申诉（刑事赔偿）案件的部门，因此，它既可以是一个刑事案件的起始阶段，又可以是一个案件的终止阶段。控告申诉检察部门现有的控告检察权、刑事申诉（刑事赔偿）检察权都对检察机关内部业务部门的案件办理起监督制约作用。因此2002年12月19日，贾春旺检察长在看望高检院刑事申诉检察厅干警时，就进一步加强刑事申诉检察工作发表意见，指出"刑事申诉检察部门是检察机关内部的重要部门，担负着对外监督、对内制约的重要职能，是监督的监督。"因此笔者认为可以扩充控告申诉检察职权，强化其内部监督职能，将其建成检察机关内部的案件质量监督部门较为实际可行。其模式可设计为：保留控告申诉检察部门，另设督查处与控告申诉检察部门合署办公，在控告申诉检察部门现有职权控告检察权、刑事申诉（刑事赔偿）检察权之外增设案件督查权。如果不按此模式来设置案件质量监督部门，而是在现有机构编制之外设立新的部门作为案件质量监督部门，就存在职能上的重叠问题，同时也与精简机构的原则相悖，并不可行。另外如前文所述，检察机关内部纪检监察部门对检察官和内部业务部门有一定的监督权，但由于其主要是对有关涉及干警违法违纪情况的举报以及对干警执法、执纪情况的检查监督，纪检监察部门并不直接接触案件，工作重心不是案件办的对不对，而是其中有没有贪赃枉法、违法违纪行为，难以发挥对案件办理情况的监督职责，所以在纪检监察部门基础上建立案件质量监督部门与案件质量监督的业务性不符。
　　二、案件质量监督部门的职权和督查范围
　　案件质量监督部门，作为检察机关的正规内设机构，专门负责案件的督查工作。案件质量监督工作的特点，在于它的制约性、预警性和补救性。通过甄别证据、审核事实、评估结论、综合分析等途径和方式，解决影响公正办案的执法思想，消除存在的质量隐患，实事求是地依法纠正有质量问题的案件，为提高办案质量提供保障。因此其职能主要负责受理和查处对检察人员办案过程中的各种投诉，负责对办案过程的检查督促，负责对办案质量的考核评定等工作。
　　在监督手段上，应赋予其对各类案件的监督权、检查权、调查权。监督权，是指赋予案件质量监督部门的一项概括性权力，案件质量监督部门处在其他业务部门的上位，有权对各类案件的质量和办案程序进行评判。检查权，是指案件质量监督部门具有对各业务部门办理的各类案件定期或不定期抽查、检查的权力，以便将监督权贯穿于案件的办理过程之中。调查权，是指案件质量监督部门通过受理投诉，抽查、检查案件办理情况，在对有质量问题的案件进行审查过程中，对办案人员、案件当事人及相关人员进行询问，搜集相关证据的权力。
　　在具体职能方面，案件质量监督部门应具备各类案件的备案审查权、案件督办权、催办权、对下指导权、案件质量认定权和错案责任执法过错认定权、检察官处罚建议权和业务考评建议权等。备案审查权，是指各业务部门应将各自相关法律文书向案件质量监督部门备案，案件质量监督部门有权对备案材料进行审查。各业务部门的备案材料应包括：自侦部门的立案决定书、不立案决定书、起诉意见书、不起诉意见书等。侦查监督部门的拘留决定书、批准逮捕决定书、不批准逮捕决定书、逮捕决定书等。公诉部门的起诉书、不起诉书、抗诉书等。监所检察部门的纠正不当假释裁定书、纠正不当减刑裁定书等。民行检察部门的立案决定书、不立案决定书、终止审查决定书、不抗诉决定书、抗诉决定书等。案件催办、督办权，是指案件质量监督部门通过检查、审查业务部门的备案材料，有权对发现的没有及时办理和办理存在瑕疵的案件进行催促、监督办理，有权对上级交办，由各业务部门具体承办的案件催促、监督办理。对下指导权，是指上级案件质量监督部门对下级案件质量监督部门在综合指导、案件办理等方面指挥、督导的权力。案件质量认定权、错案责任执法过错认定权是建立在上述各项权力基础之上，通过对案件质量的监督，审查相关材料，调查相关人员，对案件质量进行评定，认定错案责任和执法过错的权力。检察官处罚建议权和业务考评建议权，是指案件质量监督部门通过行使监督权，对有违法违纪行为或对错案有责任的检察官提出处罚建议，对检察官业务能力提出考评建议的权力。总之案件质量监督部门对属于其监督范围的案件，有权主动进行监督检查，有权根据当事人或有关方面的反映，调阅有关案件材料，要求业务部门或主办（主诉）检察官说明案件情况，询问当事人及有关人员，提出监督意见。若主办（主诉）检察官或业务部门不接受监督意见，案件质量监督部门有权报经检察长或提交检委会予以纠正，对有违法违纪行为或对错案有责任的检察官进行处罚。

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