基层法院司法改革系列之三：基层法院司法管理的行政化及其改革　[www.dffy.com]

　　除了院长、庭长外，审判长在有的基层法院也逐渐演化为一种行政职务。2000年7月，最高人民法院通过《人民法院审判长选任办法（试行）》，审判长制度被正式确立。有的基层法院在一个庭分设若干审判组，而审判小组由审判长负责。实际上是相当于在庭的内部又进行权力的划分，加剧了审判的行政化。这就使普通法官又多一个“婆婆”。其实，审判长不应担负过多的案件行政管理职能，其作用应当主要体现在审判工作中。
　　在基层法院，法官通常是对他“主审”的案件从头到尾包揽下来，从送达诉状开始直到送达判决书结束，法官不仅要负责审理，而且要负责通知当事人到法院来领取各种诉讼文书、撰写法律文书（甚至包括校对）、案件登记、向合议庭审委会汇报案件、张贴公告以及与案件相关的各种事务性工作，影响了法官集中精力办案。在司法改革的过程中，一些法院采取了法官助理制度，将法官从事务性工作解脱出来，这应当是一个合理的方向。当然，这种改革在一些地方也有些走样，即按行政职务来决定谁当法官、谁当法官助理，这样庭长、副庭长摇身一变成了法官，而其他法官成为助理，这样就进一步加重了法官的行政化色彩，也可能导致案件裁判质量下降，因为根据现行法院庭长、副庭长职务的产生方式，法官的行政职务与其业务水平是不能划等号的。
　　二、审判组织的行政化
　　一是合议庭的行政化。合议制度的基本特征主要有：多人参与、平等参与、共同决策8，目前的合议庭实际上多为一个法官主审，其他法官参审。如果一个案件被认定为“错案”，主要追究的也是“主审人”的责任。这样的结果就是只有案件主办人才关心案件的审理，其他法官对案件的关注程度不够。表现在开庭过程中，有的法官可能中途退庭，有的心不在焉，开庭时看报纸或在打盹，仅是“陪审”而已。
　　而且在合议庭中，不同成员的影响力不同。《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》第十七条中规定，庭长对合议庭评议结论有异议的，可以建议合议庭复议，庭长对复议结果仍有异议的，可提请院长提交审判委员会讨论决定。实际上，这个解释否定了合议制少数服从多数的原则，笔者认为有商榷的余地。
　　合议庭职能的弱化的结果，是法院内部“庭务会”作用的强化。为了集思广益，各承办庭都有不成文的庭务会制度。在庭务会上，从书记员到庭长都可以发表意见，合议庭的意见往往是根据庭务会里多数人的意见作出，庭务会实际上在某种程度上就象是庭里的小审判委员会。
　　二是审判委员会的行政化。审判委员会是具有中国特色的审判组织形式，讨论疑难复杂案件和总结审判经验是其主要职能。但实践中，审判委员会职能主要是前者，总结经验者寥寥无几。在基层法院，审判委员会讨论案件往往成为法官逃避责任的主要方式。有时法官提请审判委员会讨论案件，并不是由于审判委员会委员有较高的业务水平，（按照建立审判委员会的目的，理应如此。）而是由于根据法院内部的责任制规定，经过审判委员会讨论的案件一旦被发回重审或改判，那么，该追究责任的就包括审判委员会委员。这样，无形中责任就被淡化了，况且由于被追究责任的包括法院的主要领导，这样即使被追究责任，法官也会理直气壮。
　　由于审判委员会委员并不参加庭审，仅凭听取承办人的汇报就可讨论并决定案件，不审而判，有人将之比喻为“不看病却开药方”。审判是讲究亲历性的活动，未参加审判却决定案件的处理，这种做法违背了 “直接言词”原则。而讨论的案件却又是疑难复杂案件，这与审判委员会的组成相矛盾。现在的审判委员会，基本上是由院长、有关职能庭的庭长组成，以行政职务排座次，业务水平有高有低。这就出现审判委员会讨论案件时人云亦云、举棋不定的情况。甚至还出现这样的情况：一些委员在讨论比较复杂的案件时，尽量后发言，并总是持少数的意见，这样他的意见就不会被采纳。如果案件判错了，他没有责任，因为他不是持多数意见；如果案件是正确的，他也无所谓，因为其意见并未被采纳。审判委员会除了人员组成不科学外，还存在讨论程序不规范、没有回避制度等诸多问题。比如，法院的院长在审判委员会讨论中，可能无形中会对其他人的发言产生影响。还有的案件在讨论过程中，院长的意见可能是少数意见，但院长最后在总结时通过“阐述”，却可以使许多委员的意见转变过来，或者院长干脆决定将该案请示上级法院，使审判委员会的民主决策作用大打折扣。
　　由于审判委员会的效率低下（一个案件往往需要讨论很长时间或者反复多次讨论），取消这个机构并不会影响审判工作的正常进行。从网上调查的结果显示看，赞成保留审判委员会的也是少数9。在基层法院的改革过程中，有些法院意识到现行审判委员会的不足，于是采取了一些变通的措施，如设立专业审判委员会，只讨论某一类型的案件。还有吸收一些优秀法官作为特邀委员或助理委员参加讨论，应当说这些做法有进步，但不能从根本上解决问题。笔者认为，以专家法官咨询委员会取代审判委员会10是一个可以考虑的解决思路。

　　法官咨询委员会在设立上应不与行政职务挂钩，这样可以吸收法学理论水平较高的法官参加进来，保证咨询意见的科学性。法官咨询委员会的意见只作为参考，合议庭不是必须执行，减少合议庭的依赖心理，也不实行少数服从多数的原则，以尽量提供全面的意见。这样，也不会有一些滥竽充数者争着进审判委员会。专家咨询委员会可以在开庭结束后，根据承办人的汇报对案件进行研究讨论，也可以应承办法官的邀请旁听开庭，现场提供参考性意见。法官专家可以根据自己对法律的理解，自由地作出其认为合理的解释，不受少数服从多数原则的影响，专家咨询委员会对咨询意见不承担责任，这样可以防止将咨询委员会再变成第二个审判委员会。
　　除了审判委员会制度外，法院内部还有不成文的请示制度。基层法院在遇到疑难复杂案件时，会采取口头、书面、电话等方式，向上一级法院进行请示，并把上级法院的答复作为裁判的依据。这种现象之所以普遍存在，除了案件本身比较复杂外，经过请示报核的案件，很少发回重审或改判，案件的“保险系数”增大是主要原因。因为按上级法院答复制作的裁判文书，即使被改判或发回重审，承办人也会免受错案责任的追究。请示制度的存在，既不利于提高基层法官的素质，不利于保护当事人的上诉权，因为经过请示的案件极少会改判，且延长了案件的审理时间，违背了法官独立审判的基本原则，不符合司法改革的方向，应当废止。
　　当然，在司法改革的过程中，请示汇报与审判委员会制度中存在的一些问题也已经被认识到，于是出现了请示与反请示、汇报与反汇报的矛盾。即法官可能需要请示，以降低案件风险；而审判委员会和上级法院为了推卸他们的责任，也尽量限制这种请示与汇报。
　　三、审判管理的行政化
　　在审判管理活动中，行政化色彩也非常明显。主要表现在：

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