基层法院司法改革系列之三：基层法院司法管理的行政化及其改革　[www.dffy.com]

　　[论文概要]司法管理的行政化是当前基层法院面临的一个突出问题，严重影响司法职能的发挥，使法院不成其为法院而变成一个类似政府机关的组织。管理法官的“婆婆”太多，法官之上还有法官，法官之间不平等。庭长、院长的层层把关与管理，制约了司法效率的提高，损害了司法的内部独立。合议庭职能在弱化，而审判委员会的职能却在强化，并成为一个法官用来逃避责任的机构。而错案责任追究制度、案件指标管理制度以及一系列对法官的行政化管理方式，违背了司法活动的规律，混淆了司法职能与行政职能的界限，动摇了法官依法裁判的信心，对审判工作带来许多负面影响。
　　[关键词]司法管理　司法理念　基层法院　司法改革

　　审判权的本质要求法官中立裁判，法官只有保证独立的地位和应有的权威才能实现司法公正。“如果司法活动过多地吸收了行政管理的规律，司法的根本属性──公正将难以存在，这就是说司法将不再成其为现代意义上的司法，那样也就没有了独立存在的价值，将混同于一般的国家职能。”1司法独立理念在法治已经比较完备的国家基本上是一个无需论证的问题，而我们现在的情况是，司法活动的行政化是目前存在的一个突出问题，在《人民法院五年改革纲要》中，就已经认识到“审判工作的行政管理模式，不适应审判工作的特点和规律，严重影响人民法院职能作用的充分发挥。”因为行政强调的是效率以及下级对上级的服从，与司法的独立、自主判断是不相称的。所谓“法院体制行政化”，是指法院在整个体制构成和运作方面与行政管理在体制构成和运作有着基本相通的属性。法院一开始就是按照“机关”的模式建立的，带有明显的行政色彩，法院都有一定的行政级别。
　　一、法官等级的行政化
　　最明显的表现就是法官的“婆婆”太多，法官之上有审判长、副庭长、庭

长、副院长、院长，级别较高的法官还决定级别较低的法官职务的升迁，法官之上还有法官。有行政职务的法官和没有行政职务的法官对案件处理的影响力是不同的，一个法院的法官有了三六九等2。法官把行政职务的升迁作为追求的目标，因为庭长、院长等行政职务就意味着属于科级、局级、处级干部了，同时还意味“法官等级”的提高，而一旦达到一定的级别以后，他们就忙于行政事务，很难象普通法官一样办案。院长、庭长既是行政领导，又是法官。不仅审理案件，而且负责思想教育、组织管理、法制宣传及日常事务。较高级别的法官有较大的案件决定权，法官之间，往往谁“干部”大谁说了算，普通法官事实上处于程序操作员、事实调查员的地位。法院内部的案件审批制度、向上级法院就案件进行请示报核问题，都有强烈的行政化色彩。按此逻辑，在医院里，诊断似乎也应是院长说了算。而“法官无大小、职务无高低”、将法官的审判职务与兼任的行政职务从实质上分开是判断是否实现法官制度现代化的一个标准。3审判的独立本身就应包含内部独立，之所以轻视法官的作用，有思想观念的因素：我们过去通常认为集体高于个人的，个人的作用是不受重视的，否则就是个人英雄主义，导致轻视法官的独立地位。事实上，审判活动是司法个别化的活动，个人决策符合司法活动的亲历性要求。
　　院长是法院中行政级别最高的法官，领导法院的日常工作，召集和主持审判委员会，向人大提请任免审判员以上职务，及在本院任免助理审判员、书记员，签署某些重要的法律文书是其主要职责。但院长通常并不从富有审判经验的副院长、庭长、审判员中提拔，虽然近年来，这些情况近年来有所改变，一些地方的中级法院的庭长经常可能到下级法院任院长。但是，在基层法院，院长的非专业化问题仍然非常普遍。法院的院长是否只需要管理才能而无需相应的业务水平，从笔者在网站上进行的一项调查可以看出，社会各界对法院院长的业务水平的期望值是较高的：

　　
　　在院长之下，还有副院长。基层法院的副院长一般为数名，通常根据分工分管刑事、民事、执行等工作。一些有“影响”的案件，当事人往往会直接找到院长、分管院长，而院长、分管院长也往往会亲自过问，这时法官在案件处理上往往要考虑院长的意见，这里不再细述。在刑事案件中，分管院长、院长对案件的决定权要更大一些。
　　在基层法院，除了院长、副院长以外，庭长的地位也非常重要。庭长被认为是“中层干部”，处于“承上启下”的位置。庭长要负责全庭的日常行政管理工作，比如召开庭务会、分配打扫卫生任务、报刊征订指标等。也要负责全庭的审判工作，比如庭长有分案权，即决定这个案件由哪个法官承办（也有的法院由书记员分案，或者按案号流水分案），决定合议庭的组成人员、召开庭务会、在开庭中担任审判长等角色。从基层法院的实际情况看，庭长的职权带有很强的行政管理色彩，集中表现在签发法律文书、召集庭务会和对案件处理有异议时提交审委会讨论的决定权上。在基层法院的司法改革中，有的法院还实施“双向选择”制度，即让法官选庭长，庭长选法官，这种做法实际上强化了法官管理的行政化，让法官不得不听命于庭长，也强化了庭长影响具体案件审判的能力，实际上损害了司法最最要紧的独立和公正问题。
　　由于庭长的日常管理事务繁多，因此一些基层法院规定庭长的办案任务数就少于普通法官。如某法院规定，审判人员的办案数为每年70件，而庭长只要20件。实际上，庭的职能本身就应当削弱。笔者赞同这样的观点，即司法改革的方向应是“最终取消所谓中层干部，把现有的中层干部‘下放’充实到审判第一线，革除司法行政化。”4
　　在基层法院，目前法律文书仍然由庭长、院长签发。各地法院的做法不一，但常见的情况是审判员的法律文书由庭长签发，而庭长办案的法律文书由分管院长签发，经审判委员会讨论的案件由分管院长签发。由院长、庭长签发法律文书，在法律上并无依据，但却是各基层法院的通行做法。如果签发人发现法律文书实体处理不当，签发人是否可以拒签？而且如果是当庭宣判的案件，审判员已经将案件的实体处理向当事人进行宣判，而签发人如果认为不当，能否行使签发的否决权？所以，在实践中，许多签发人修改的只是语句表述上的问题以及一些程序性问题。《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》第十六条就已经规定“院长、庭长可以对合议庭的评议意见和制作的裁判文书进行审核，但是不得改变合议庭的评议结论。”这种行政负责人签发法律文书的做法实际上仍然妨碍了法官独立行使审判权，因为法官在审理案件时，必须要考虑院长、庭长的意见，也就是“在法官之上还有法官”。
　　审批案件的权利实际上是一种间接办案的做法。5早在1980年9月到1981年5月，司法界就取消院长、庭长审批案件制度引起一场大讨论。当时，批评院、庭长审批案件的刘春茂的反对审批案件的主要理由是：无法律依据、与合议制相抵触、不利于陪审制执行、违反民主集中制、不利于审判独立、使公开审判流于形式、不利于律师辩护制的贯彻执行等。6而据笔者在网上进行的一项调查7，大部分人认为法律文书应当由本案的审判长签发。

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