基层法院司法改革系列之四：基层法院司法权的地方化及其改革　[www.dffy.com]

　　审议法院的工作情况，也是人大监督基层法院的一个内容。一是法院在人代会上的报告，虽然在人代会上否决法院报告的情况极为少见，但法院一般比较看重报告的得票数，如果法院的工作报告虽然通过，但得票数不理想，法院也会感到脸上无光。况且，法院的得票数还有一个与同级检察院相比较的问题，法院一般情况下不希望得票率低于检察院。但由于检察院近年来狠抓反腐败，得票较高；而法院的审判牵涉到当事人的范围广泛，很可能有一方当事人甚至双方当事人均不满意，因此得票数并不乐观。为了提高得票数，法院也会通过各种形式与人大“沟通”。如召开人大代表座谈会，邀请人大代表视察法院，征求对法院工作的意见。还有的甚至要向当地的人大代表赠阅报纸。二是人大会定期、不定期要求法院就某项专门工作要求法院作出专题汇报，如民事审判、执行工作，实际也是人大的一种监督措施。
　　另外，人大还有人事的任免权。院长由人大选举产生，审判员、副庭长、庭长、审委会委员均需要人大常委会任命。人大并不总是橡皮图章，对一些有异议的提名，人大常委会委员可能投反对票，使得任命不被通过。而且，近年来，人大加强了对任命工作的考核，不象过去只是走一下过场，有时人大还要对提请任命的法官进行考核。虽然这种考核并不一定能反映法官的实际素质、能力，但如果考试不能通过，也可以成为人大拒绝任命的一个理由。法院及法官对此不得不引起足够的重视。而且，人大还会要求法院院长向其进行述职或报告某段时期的工作情况。
　　三、法院与检察院的关系
　　法院与检察院都是由人大选举产生，均向人大报告工作。近年来，基层法院与检察院的关系有时十分微妙。在司法改革的过程中，检察机关强化了民事行政检察监督。因为事实上，民事行政案件才是法院审理的重头。而有的当事人不服判决不上诉或者上诉被驳回后又向检察机关申诉，要求抗诉。检察机关民行监督部门则在立案后，则会到法院调取相应的卷宗材料，审阅以后可能提出检察建议“纠正违法通知书”（这种名词本身就值得商榷，是对既判力的藐视。）或者干脆抗诉。检察机关的工作报告中经常引用的一个数字就是已经提起民事行政抗诉的案件有多少件，而法院针锋相对也会在报告中提出检察机关抗诉的案件中维持的比例，因为实践中，检察机关抗诉的成功率并不高，这当然并不是说检察机关的抗诉全无道理，而是有许多因素导致抗诉成功率不高。但正如有学者批评的那样，检察民行监督与其地位不适应。检察机关不是裁判者，也不是当事人，更不应当成为当事人的代理人。8
　　除了民行监督，检察机关还有一个“杀手锏”，就是刑事手段，追究法官的刑事责任。近年来，法官因枉法裁判被追究刑事责任的比前些年有较大幅度的增加。通过这种监督，可以极大地提高检察机关在法院发言的份量。从实践中看，被检察机关追究刑事责任的法官，主要集中在受贿、贪污、渎职等方面，最主要的罪名就是徇私枉法罪和枉法裁判罪。当然，也有个别的案件，法官是否应当被追究刑事责任值得分析。如广东四会法官莫兆军因审理一起借款案被追究刑事责任，9江苏东海县法院法官李健因审理经济案件被被错误逮捕和超期羁押。10
　　不论检察权的性质如何界定，检察权不能超越自身的职责范围进行监督。日益膨胀的检察权实际上已经对独立、公正审判构成威胁。由于法律授权检察机关对审判活动进行监督，甚至对最高法院的终审判决还能提出抗诉，似乎检察机关的法律地位更高于审判。除了前苏联有这样的先例外，这种检察权大于审判权的体制，在近世各国是独一无二的。贺卫方就说“理顺不同法律机构之间的关系，检察官他们当然起诉犯罪，但是他们不再承担监督法院的任务，当然他们可以对警察进行更加确实有效的监督。法院就不需要监督了，我的建议是法院不需要监督，越不监督越公正，越监督越不公正。”11　而且，检察监督另一个缺陷是身为法律监督机关的人民检察院，又负责对大量刑事案件自选侦查，而在这方面则没有任何机关可以对它实施监督。12
　　四、基层法院与上级法院的关系
　　我国现行的法院管理体制是以地方党委领导为主、上级法院领导为辅的双重领导体制，即法院主要是受地方党委的领导，向地方党委报告工作，同时受地方人大的监督。上级法院主要在审判工作、队伍建设等方面进行管理。在这种管理体制中，地方党委起决定性的作用。实行以地方管理为主的体制有地缘优势，能保证管理的及时性和有效性，但从实践中看，这种体制也存在一些明显的弊端：
　　一是审判的专业性受影响。地方党委认为是本地重要的活动，不管是否与审判工作有关，往往都要求法院参加，牵制了法院的精力。同时，由于行政权的扩张及习惯思维的影响，常常把法院与政府的一个职能部门同等看待，以致有的法院领导经常忙于应付当地的各种会议。有的地方还抽调干警搞计划生育、下乡抚贫、拆迁征地等工作，使法院难以集中全力开展审判工作。最高人民法院就曾经在1999年专门发文进行制止，但效果并不理想，原因就在于管理体制上的条块分割。
　　二是司法的公正性受影响。由于法院的人事权、财权等与法院和法官密切相关的权力基本上都掌握在地方手中，法院在审理各类与地方利益密切相关的案件时，就不得不考虑地方党政机关的利益。在行政审判中，不少案件都是法院动员可能胜诉的原告撤诉。而对计划生育等一些敏感的行政案件，法院经常不敢受理。在审理和执行涉及政府的经济案件中，法院判决往往也是左右为难。对一些地方领导打招呼的案件，法官在判决时也往往不得不有所考虑，因为法院的经费、法官的人事权及生活保障都掌握在地方手中。
　　三是法制的统一性受影响。由于法院的管辖范围与行政区划是完全一致的，这就为地方保护主义滋生、蔓延提供了土壤。如果地方党委不能很好地处理局部利益与整体利益的关系，对法院不恰当地施加影响，以为大局服务和为经济建设保驾护航等名义片面要求法院保护本地的利益，就会破坏法制的统一和权威。
　　因此，在法院系统实行垂直领导的呼吁近年来一直在持续。不少学者主张总体上实行垂直的管理体制，切断地方法院与地方党委政府的人、财、物上的联系。13而且，事实上上级法院对下级法院的控制程度在加强。首先，从业务上讲案件决定权，上级法院是下级法院的绝对权威。因为地方党委一般并不过问具体的审判业务，这块工作主要由上级法院负责。由于实行是二审终审制，因此，上级法院对案件的处理意见直接影响下级法院。其次，上级法院对下级法院控制的另一方面是人事控制权，近年来，上级法院法官到下级法院任职（当然通常级别上属于提拔的，如担任基层法院的院长等），而下级法院进人都要经上级法院同意。上级法院事实上已经成了基层法院的行政上级。在这种情况下，法院是否实行垂直管理，就值得反思了。贺卫方称之为“出了虎口又进狼窝”，14认为是一个新的误区。要保证独立审判，事实上，法院之间也应互相独立。上级法院对下级法院的管理，只能是司法行政事务的管理，绝对不能延伸到审判业务的管理。对于执行权问题，因其主要是行政权，可以垂直管理，但审判不能垂直。因此有专家提出，仅仅垂直管理并不能解决司法权地方化问题。15从笔者在网上开展的一项调查看16，赞成法院互相独立的人数已经达到43%。

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