基层法院司法改革系列之四：基层法院司法权的地方化及其改革　[www.dffy.com]

　　[论文概要]在基层法院，司法权力地方化突出表现在法院与地方党委、政府、人大等机关之间的关系中。法院的财权、人事权受制地方，因此法院必须围绕当地党委、政府的中心工作搞“主动服务”，忽略了司法的被动性。而人大的某些超越程序的监督措施，又损害了司法的独立性。检察机关正利用自身的监督职能，使检察权成为与审判权相抗衡的工具。而上下级法院之间日益浓烈的行政化色彩，使上下级法院之间也失去独立的基础。
　　[关键词]司法权　司法理念　基层法院　司法改革　地方化

　　基层法院的司法改革已经有数年的历史，但目前却出现难以深入的趋势，主要的原因是改革已经逐渐触及一些深层次的问题，如司法体制。党的十五大的报告中提出的“司法改革”，在十六大报告中已经修改为“司法体制改革”，说明更大范围、更深层次的司法体制改革已经纳入法治建设的议程。而司法体制的改革是与政治体制改革密切相关的，单靠司法部门的力量是难以解决的。司法体制的改革应当说是司法改革的难点，因为它牵涉到宪法、法院组织法等一系列法律的改革。要看一个基层法院是否已经建立了现代司法体制，可以从以下一些标准观察：看法院是受制于地方，还是受制于它所实施的法律的制定机关；检验法院的司法管辖区设置是否合理；法院等级设置是否便于管辖与诉讼；专门法院是否得到合理设置；法院与其他机关的关系是否影响审判独立；司法行政职能是否发挥了保障与服务的功能等。1
　　对照以上的标准，可以看出现行的司法体制中，由于法院的地方化色彩严重，现行司法制度存在严重的问题：司法权力地方化。司法权力是一种国家权力，而不是地方自治性质的权力，所以司法权力地方化逐渐显现出来的弊病影响了法制统一、独立审判这两项重要宪法原则的实现，也使社会主义法治原则受到威胁。2基层法院中，司法权的地方化尤为明显，突出表现在法院与地方党委、政府、人大等机关之间的关系中。
　　一、基层法院与地方党委政府的关系
　　从基层法院院长的任命、到法院院长的“政绩”，无不与地方的影响密切相关。基层法院的院长、副院长、庭长甚至审判员的任命实际上都要由地方党委或其组织部门点头或把关，由于人事权及财权牢牢掌握在地方手中，因此，对地方党委的决定，法院只能服从。对一些重大的案件，法院也要主动向地方汇报。地方党委出台的政策(如招商引资、计划生育、城镇建设等)，法院必须支持。
　　在法院与政府的关系方面，地方政府的行政首长通常就是党委的“二把手”，因此，法院同样也得考虑与政府的关系。政府要召开各种会议，基层法院都得参加，不管这种工作与法院审判实际联系的紧密程度如何，比如某地召开一个幼儿园教育工作的会议也曾经通知法院参加。在地方党委、政府的各种发文通知中，法院经常是属于“部委办局”之列的，开会有、考核有，法院基本上等同于政府下属的一个局，只不过被称为“副县级”之类单位而已。在对法院的年终考核过程中，分属于地方党委政府的一些部门，如纪检监察、组织人事、宣传、文明办、财政局、审计局都可能对法院进行各种名目的考核、检查。创建文明单位、效能建设、行风评议、招商引资等，法院都要参加。基层法院变成地方发展服务的工具，这种“法院工具论”在一些地方还是很有市场的。
　　法院与政府的关系另一个重要的表现是地方政府对法院财政的控制权。虽然根据“收支两条线”的要求，现在司法机关实行“吃皇粮”，但在不少基层法院，事实上“皇粮”是不够吃的。现在基层法院的基础设施建设，即所谓“两庭”建设(审判庭、法庭)，基层法院除了可以向上级法院求得一少部分支持外，主要的还是靠当地财政。甚至有的时候，法院工作人员的着装经费都无法保证。因此，地方法院是无论如何不能得罪地方政府的。地方党委政府对法院的影响还表现为地方党委政府的基层组织对法院审判的影响，涉及政府利益方为原告的案件要主动服务，是被告的则在审理、执行时要“慎重”。
　　从笔者对某基层法院的调查，可以看出法院的审判工作与地方党委政府的中心工作有很大关系。从图中所列的收案分析中可以看出，1994－1996年该法院收案数达到最高峰，其中 1995年的经济案件（即现在法院统计中的商事案件）达3641件，而2002年的经济案件收案数只有468件。发生如此巨大悬殊的原因，就在于1994至1996年期间，当地发生许多承包合同纠纷，多为农民拖欠土地承包费，均为地方政府的关注的案件。

　　

　　我们现在推行的司法改革，实际上是从观念上破除“法院工具论”的过程。“法院工具论”是在特殊年代和特殊的意识形态背景下形成的。3过去对法院功能的认识有许多局限，认为法院无非就是为打击犯罪、维护当地社会治安，为经济建设保驾护航，带有很强的功利色彩。“在土改时为土改服务，在反右时为反右服务，大跃进时为大跃进服务。我们服务于伟大的文化大革命，服务没有多少年，法院被军管了，想服务都服务不了了。改革开放以来，我们要为社会主义市场经济建设服务，我们要为改革开放保驾护航，现在又为西部大开发服务。”4其实，法院不仅要保护本地当事人的利益，也要保护外地当事人的利益，公正才是司法的灵魂。
　　基层法院的这种主动服务5，忽略了司法的被动性。司法权作为一种裁判案件的权力，只有在它被公诉人或案件当事人一方请求（即提起诉讼）时才启动。司法权不能自主运行去追捕逃犯，惩罚罪犯，处理民事纠纷和行政纠纷。这是为了确保司法裁判的中立与公正，避免因主动介入而可能带来的先入为主与偏袒嫌疑。6主动服务破坏了法制的统一，全国实行不同的法律，造成法律的割据。破坏了司法的独立，司法的独立地位无从谈起。没有法律效果，也就谈不上社会效果。所谓社会效果，并不是迁就某些政府机关、照顾政府机关利益就是好的社会效果。
　　二、基层法院与地方人大的关系
　　人民代表大会是国家的权力机关，法院要向它负责并报告工作。在基层法院，法院与人大的关系也很微妙。比如法院的院长、副院长离任以后，人大又是他们可能的一个归宿。如某基层法院的近十年来，先后有两名院长、两名副院长在任期届满后是到人大工作的。从总体上说，人大对法院的影响力没有党委大，但人大的影响并不可忽视。
　　监督法院的审判工作，是人大与法院关系的一个重要方面。近年来，个案监督的提法，虽然遭到了质疑，人大明确地以个案监督的形式对法院进行监督的也不多，但人大仍然可以对法院审理的具体案件进行监督。他们监督的方式主要是：在听取当事人的申诉后，即向法院调阅卷宗，要求法院就案件处理向人大作出解释。由于人大的这种监督并不限于事后，而且包括审理之中的案件，这就可能为一些人企图利用与人大代表或人大常委会个别成员的关系，来达到干预审判的目的。事实上，基层法院对来自人大的监督是非常重视的，通常情况下，肯定要给人大一个具体的答复。要理顺人大与法院之间的关系，就象有学者说的：“我当然强调人大的权利必须得到强化，但是强化权利不能靠象老太太买柿子专捡软的捏。政府你监督不动，专门拿法院抓住不放，我觉得这个是需要解决的问题。”7蒋惠岭先生也说：“法院对人大负责应当理解为“对人大制定的宪法、法律、决议负责”而非对某个人负责，否则司法独立便不复存在。”

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