唤醒法律“休眠条款”的司法追偿　[www.dffy.com]

　　尽管违背人们的意愿，但司法追偿这一规定还是成了法律实施的“死角”，成了休眠十多年的法律条款。
　　可喜的是，自今年７月起，江苏省法院系统的工作人员由于故意或重大过失引起国家赔偿的，必须接受法院的追偿，江苏省高级人民法院出台的《关于人民法院落实国家赔偿追偿制度若干问题的规定（试行）》，对追偿工作在全国开创性地作出了具体规定，让责任法官为过错“埋单”，弥补了国家赔偿与追偿原则之间的“真空地带”。作为一项唤醒法律“休眠条款”的制度，在全国法学界、司法界、舆论界等引起广泛的关注。
　　　　　　　　“休眠”十多年的法律条款被激活
　　据介绍，１９９５年开始实施的《国家赔偿法》第二十四条对刑事赔偿作出规定：赔偿义务机关赔偿损失后，应当向有关工作人员追偿部分或者全部赔偿费用。但是全国多数地方的相关机关在执行国家赔偿后，由于没有具体的可操作性规定，对相关责任人的追偿往往停留在书面上，近年来国内一些著名的国家赔偿案例大都没有将追偿完全落到实处。仅我省法院系统在《国家赔偿法》实施以来的１０年间，有案可查的对责任人的追偿案例只有１起。追偿行为的缺失，使得《国家赔偿法》的相关规定成为“休眠条款”，责任人并没有承担因其个人过错造成损失的责任。这样，可能会助长国家公职人员滥用权力，甚至导致违法犯罪行为的发生。
　　那么，省法院追偿制度建设追求的价值目标何在﹖省高院赔偿委员会办公室副主任吴立香认为，追偿制度的设定是制约机制在国家赔偿法中的体现，对有故意或重大过失的工作人员实施追偿，其实质并不是债务的转移，而是建立内部的制约机制，监督工作人员的工作，有效遏制其滥用职权，并在一定程度上弥补国家所遭受的损失，达到促进依法行使职权，保障当事人合法权益的目标。省法院追偿限制在以下三种情形：（一）刑讯逼供或者以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；（二）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（三）在处理案件中有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。因此，追偿根本不会造成法官“人人自危”。
　　同时，省高院在确定追偿数额时，充分考虑工作人员的切身利益，充分考虑对工作人员积极性的保护。如果将追偿数额规定得过高，容易造成被追偿人的心理压力，不利于其执行公务，如果追偿数额确定偏低，不利于被追偿人严格执行法律，不足以惩戒。因此，省高院确定了四个裁量因素：被追偿人的过错程度；侵害的手段、场合、行为方式等具体情节；侵权行为所造成的后果；被追偿人承担责任的经济能力。按照规定，追偿工作应当在赔偿义务机关支付赔偿费用之日起１０日内经院长审批进入办理程序，一般应当在两个月内办结。
　　关于追偿的数额，江苏法院系统是以赔偿义务机关支付给赔偿请求人的赔偿金额为限，同时考虑被追偿人的过错程度、侵权手段等具体细节、侵权行为所造成的后果以及被追偿人承担责任的经济能力等因素，追偿的数额不超过被追偿人本年度税后工资的两倍。《规定》要求，追偿决定作出后，被追偿人应当自觉缴纳，不主动履行的从其工资收入中扣缴，追偿款应当上缴同级财政机关。
　　省高院的做法，激活了“休眠”十多年的法律条款，不仅有效维护了法律的权威和形象，也为其他国家机关树立了良好榜样。
　　　　　　　　填补了国家赔偿法的“真空地带”
　　对于省高院的这项司法追偿制度，许多专家称这是一项设计很好的制度。中国社会科学院法学研究所研究员冯军指出，国家赔偿法第二十四条一般性地规定了司法追偿的条件和范围，也即构建了司法追偿的界限和框架，但在法定界限和框架之内留有不少有待实践和次级立法去填补的“空白点”。
　　在追偿问题上，法律的用语是“应当”，意味着当符合追偿要求的情形出现时，赔偿义务机关没有自由裁量权，必须履行追偿的法定职责。然而，在实践中不少应予追偿的案件并没有受到追偿，其中一个不可忽视的原因就是法律的有关规定过于笼统、可操作性不强，为一些赔偿义务机关提供了怠于履行追偿职责的藉口，致使第二十四条的立法宗旨难以实现。省高院《规定》的可贵之处在于，它在法律授权的范围之内“能动地”创设了一种能够保障第二十四条在当地法院系统有效实施的法律机制，使得第二十四条预防、震慑和惩治三类法定严重司法侵权行为的作用得以真正发挥出来。
　　从务实的视角观察，江苏高院《规定》所确立的现行机制简便、有效，并且赋予了当事人陈述和申辩的权利，《规定》已经取得了不小的突破。不过，冯军指出，这一机制仍具有较为明显的“内部行政”的特点，从未来的发展趋势看，司法人员的惩戒应当司法化，如设立专门的惩戒法庭或类似于法庭的惩戒委员会等，至少可以考虑引入由第三方非处理赔偿事务的人员　主持的听证程序。总之，在创设、完善和发展司法追偿的具体机制上，《规定》的空间相对来说是比较大的，相信江苏省高院不会止步于此。
　　　　　　　　还有多少“休眠条款”等待唤醒
　　省高院关于司法追偿的《规定》在今天和将来有着重要的启示和借鉴功用。在我国的法律中，目前这样的“休眠条款”还有很多。如依据《合同法》第二百八十六条的规定，在对资不抵债的开发商工程进行折价或拍卖后，承建商的建设工程款享有优先受偿权。在一段时间内，由于该条文内容模糊、争议较大，变成了“休眠条款”。但２００４年６月，最高法院对上述条文作出详细的司法解释，对建设工程价款优先受偿权的性质、适用范围、适用限制等给予了明确的界定。这一“休眠条款”被“唤醒”，在解决建筑行业农民工工资问题上发挥了积极作用。“休眠条款”中，除了那些应该实施而没有得到执行的法律条款外，还有一些法律规定是应该废除而没有废除的。此类条款在实际上可能已经不再实行，客观上成为了“休眠条款”。如在现行的地方性法规中，存在着相当数量的与行政许可法相抵触的规定需要予以剔除。虽然此类条款已成为“休眠条款”，但“休眠条款”一旦被一些素质不高的行政执法人员启动，依此对当事人进行处罚，就会对当事人的权益带来严重损害，而由于作为执法依据的法规并未废止，执法者并不会因此受到惩罚。
　　不管是哪一类，法律上存在“休眠条款”，都将导致立法目的难以得到有效贯彻和实现，也严重影响着法规的严肃性和权威性。这就要求有关部门对现有法律中的“休眠条款”进行认真清理。应该实施的就要制定可行的措施贯彻执行，应该废除就应该明令废止，这是立法机关面临的一项意义重大而又十分艰巨、十分紧迫的工作。

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