市民参与及市政府在法治中的作用　[www.dffy.com]

　　江必新：
　　　　《公众参与与中国行政法治的发展》
　　公众参与也称公民参与，是指公民自愿地通过各种合法方式参与政府行政过程，并以直接或间接的方式影响政府行政的行为。它是现代民主政治制度下，公民参与管理国家和社会事务的一种普遍性的方式，是现代民主的重要表征之一。其基本的内涵是，行政主体在实施行政行为时，行政相对人有权参与行政权运行过程，对行政行为充分发表意见，从而对行政主体形成行政决定发挥一定的影响作用，通过参与保持行政权力与公民权利的平衡协调，以共同维护和促进社会的稳定与发展。
　　　　　　公众参与在中国行政法治建设中的实践与作用
　　我国的公众参与制度伴随着国家行政法治建设，经历了一个曲折发展的过程。新中国成立后，公众参与以当时的政策、法律为依据，逐步在社会生活的某些方面开始实行，对社会主义法制的初创起到了一定的积极作用。在文革中，国家民主法制建设遭到极大破坏，公众参与也被完全扭曲，演变成一种无序的群众运动。党的十一届三中全会以来，我国政治、经济和民主法制建设有了前所未有的大发展，以１９８２年宪法的颁布实施为契机，在公众参与方面确立了一系列的制度，进行了许多积极有益的实践和探索，公众参与的渠道得到开辟和拓宽，参与的内容有了实质性的推进。公众参与在步入健康有序的轨道的同时，也为行政法治的发展注入了新的活力。可以说，正是公众参与的不断深入、促进了行政法的合法性原则、合理性原则、程序正当原则等基本原则在行政立法、执法、司法等各个方面的贯彻落实，促进了行政观念、行政方式、行政职能、政府与民众关系等的转变。
　　在公众广泛参与行政的背景下，行政机关及其他组织在行使国家行政权，从事公共事务管理的过程中，不再是简单地由单方作出决定，或是单纯地“公布”、“公开”决定，相对方也不仅是简单地“出席”、“到场”或“参加”。各级行政机关越来越广泛吸收公众参与到行政决策、行政计划、行政立法、行政决定、行政执行的具体过程中，充分尊重公民的自主性、自立性和创造性，承认他们在行政管理中的一定程度的主体性，明确公众参与行政的权利和行政机关的责任、义务，通过协商、对话，既实现了行政管理的有效性，又实现了对相对人和社会公众利益的全面、合理保护，并逐步构建民众和政府间“合作型行政”的新型关系。
　　　　　　公众参与在中国的完善建议
　　受经济、政治、文化发展等因素的制约，目前我国现阶段的公众参与实践中仍存在许多不足。同时，公众参与是一把“双刃剑”，它既可以有利于社会公正，又可能降低行政效率。为了实现公众参与的秩序化和法治化目标，还应从以下几方面进一步完善法律对公众参与的规范和保障。
　　首先，要进一步明确公众参与的法律性质和法律地位，界定公众作为公共利益的代表权利，明确公众参与原则作为普遍原则必须为一般的行政活动和公共事务管理所遵循，凡是法律、法规、规章调整的事务具有公众参与必要性和可能性的，都应确定和保证公证的参与。
其次，应当将公众参与的制度体系化，将公众知情权、参与决策权、监督权、舆论权、结社权、司法救济权等进一步由部门法立法细化，使其形成一个完整的参与权，在程序上互相呼应和支撑。同时，还应规定相应的法律责任机制，对有责任协助实施参与、有责任认许公众参与法律效果但拒绝施以惩戒；建立完善违反公众参与的司法审查制度，对违反参与规定的行政行为，可依法宣告行为无效、撤销，以及责令进行补正等。
　　再次，要完善社团立法，培育成熟的参与主体。根据我国实际，有意识地扶持和扩大代表各阶层利益的社会团体的影响，充分发挥这些组织的作用。同时，要加快提高社会的教育水平，对公民进行必要的政治知识、规则和技能培训，保证更多的参与人特别是一些弱势群体能真正获得自我价值的全面发展与社会价值的实现机会。
　　最后，加快政府改革创新，重塑政府权力。按照建设有限、法治、开放、民主的责任政府目标，政府的公共决策和行为要以“公共性”为基础，以公共利益的最大化为出发点；政府的部分职能逐步由社会组织来承担，政府职能定位应转为“政府与公民、社会相结合”的多元价值取向；健全信息公开机制，确保行政的透明度和公民的知情权；建立和健全行政责任制，政府的政策的制定和实施都要遵循法治的原则，政府行为“缺位”和“越位”都要承担相应责任。（作者系湖南省高级人民法院院长）

　　李菊咏：
　　　　《市政府和市民参与：各自在法制社会中的角色》
　　韩国自1995年开始公众选举市政府以来，已有十年之久，但事实上，市政府扮演的角色仍然是在中央政府的垂直领导下，以国家的行政管理为工作重心，并非以为市民谋福利为工作重心。在中央政府与市政府、市政府之间、市政府与市民之间、市民之间仍然存在冲突并因此带来很多问题。为此，提倡市民参与市政管理已经成为市政府的重要职责。本文即以韩国庆南道为例，针对市政府与市民的关系，通过对庆南道各种市民参与形态，包括各种形式的市民参与的委员会、公众请求审计制度、公众投票制度、政令撤销制度、订立社会公约、市民通过互联网参与等形式，以及通过对委员会成员、公务员和一般公众作为不同市民参与者的考察，指出了其中存在的问题，并提出了整改方案，以促进市政管理，从而实现公正、效率的行政管理目标，建立真正的法制社会下的市政管理体系。（作者系韩国庆南道（Gyeonnam Province）主管政务副省长、律师）

　　叶必丰、李煜兴：
　　　　《行政程序中参与人协力义务的实定法比较》
　　本报告以各国行政程序法典和我国大陆相应的单行法为样本，以文本比较和例证为方法，以“应当条款”、法律责任或授权规定、程序法典上的义务为标准，概括出了行政程序中参与人的下列义务：相对人的诚信义务，包括证明义务、宣誓义务、保证义务和不得反悔义务；参与人的配合义务，包括容忍义务和作为义务，旨在为我国大陆立法提供一种有益的立法例。
　　　　　　　　　　　　相对人的诚信义务
　　诚信原则本为民法乃至整个私法之“帝王条款”。二战之后，诚信原则被引入公法领域并逐渐发展成为公法的一个重要原则。不过，在各国的行政程序法中，对相对人的诚信要求并未作统一、原则性规定，而表现为具体的义务规则。这些具体的诚信义务规则包括以下内容：
　　（一）证明义务
　　相对人在行政程序中证明其主张的正当性，证明所提供材料或陈述的真实性，是相对人诚信义务的具体体现。
　　（二）宣誓义务
　　相对人受举证能力和客观条件的限制，又是无法证明所作陈述的真实性。为此，《德国行政程序法》借鉴民法上的规定，建立起担保代宣誓制度，要求相对人以宣誓作为保证。
　　我国大陆行政法中没有明确规定宣誓的义务，但却开展了宣誓的实践。2004年9月，湖北省公安厅交警总队决定，湖北省新驾驶员取得驾照时，必须进行宣誓，以强化“新手”的交通安全意识。
　　（三）保证义务
　　在我国大陆，则是通过特别法上设定的保证义务来保证相对人信守承诺的。例如，针对矿山开发所带来的环境破坏问题，西藏自治区人民政府于2003年制定了《黄金矿山地质环境恢复保证金制度》。该规章第4条规定：“凡在西藏自治区行政区域内开采黄金者必须承担因采矿而破坏的矿山地质环境的恢复与治理责任，预缴矿山环境恢复保证金。”这里所规定的环境恢复保证金制度实质上就是一种促使当事人恢复矿山环境而设置的保证金义务。这一保证义务，在我国大陆的海关、治安管理和安全生产等领域都已广泛确立。

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