论瑞士的委员会制度　[www.dffy.com]

　　摘要：委员会制度、内阁制及总统制是当代世界的三大民主政治类型。本文首先论述了瑞士的委员会制度的宪政基础，并讨论了瑞士的联邦国会、执行委员会以及联邦国会与执行委员会的实际关系，从而充分阐述瑞士的委员会制度。

　　关键词：委员会制度；联邦国会；执行委员会；瑞士

　　瑞士风景秀丽，有世界公园之称，同时，它也以典型的委员会制闻名于世。它的人口，仅四百余万，但却有德法意三种语言系统的民族。它的领土，约等于荷兰及丹麦之和，四境多山，仅三分之一的土地为可耕地。自然资源极其缺乏，除了丰富的水力。几乎没有任何其它值得重视的工业资源，这样缺少天助的国家，而竟政治清明，民生康乐，经济也极其发达。难怪它的制度要为政治学者所重视，誉为民主政治中三大类型之一，堪称内阁制及总统制鼎足而立。

　　一、宪政基础

　　（一）邦联制度

　　瑞士人多是无组织的农民和猎户，凭其爱好和平和自由的精神，居然驱逐了奥国大公的军队。于是，邻近的州也纷纷加盟，加盟的州又以武力兼并属地，瑞士的疆域乃逐渐开拓。1499年对奥国的斯华坪战争，瑞士人又取得胜利。这时，它名义上虽然属于神圣罗马帝国的一部分，但事实上，已是独立的国家了。1648年的卫斯特伐利亚会议后，它的独立权才获得国际的承认，此后它一直采邦联的组织形式，直到法国革命后才有重要的变更。

　　在邦联时代，加盟的各州有绝对的自主权，由此建立了瑞士重视地方自治的传统，各州的政体互不相同，森林区的州采用农民民主政体，以全州的人民大会主持政务，其余如盘恩州为贵族民主政体。邦联管理少数共同事务，如外交及州际纠纷的仲裁与调解等，那是由不定期的邦联会议Diet来讨论与决定的。邦联会议中，每州代表各二人，州的属地一人，遇有需要时由领袖州来召集。领袖州通常为柔立科州，但有一段时期采取轮值制。在会议中领袖州并没有特殊地位，与其后德意志邦联由普鲁士独裁的制度不同。

　　法国大革命时期，瑞士被法军侵略，原先的政治传统大受破坏。尤其贵族的势力及寡头的政体，一去不复返了。法国人喜欢统一的制度，它为瑞士重划了州的疆界，每州采用相同的代议制，并大大的增加了中央政府的权力，更有意思的是，法国人为其开拓西南部的疆域，合并了若干法语及意大利语的邻近区域，这种在外人压力下所进行的改革，虽为瑞士人所不喜欢，但对他们却又发生了深刻无比的影响，从此以后，瑞士人知道了统一的利益，拿破仑失败以后，瑞士重新获得自由，但多数人并不希望恢复旧日的邦联制，而主张模仿美国的联邦①。

　　（二）联邦制度

　　联邦主义曾为南部意大利语区的天主教州所反对，它们组成新的邦联，意图反抗。1848年，这种分离运动被联邦派镇压，瑞士于是进行立宪工作，这部宪法，经1874年的重要修正以及其它多次修正，奠定了世人所称誉的委员会制度的基础。

　　1848年瑞士宪法所采用的联邦制，与以往的邦联制的精神大为不同，联邦有联邦政府，而且有宪法赋予的联邦权，除原先邦联时代享有的外交及州际纠纷的仲裁与调解等权力外，又增加了制币、度量衡、交通和高等教育以及联邦财政等立法权。1874年的宪法修正案，联邦又增加了军事、市场管理等权力。在我看来，较美国联邦的权力，似乎更大。瑞士也采取排除法，即宪法没有授予联邦的权力，皆为各州所有。

　　联邦法院有解释宪法的权力，各州的法律及命令，经联邦法院宣判为违宪或抵触联邦法律者，皆为无效，但联邦法院没有美国式的司法审查权，这就是说，联邦法院不能宣判联邦国会通过的法律无效，所以，联邦权很容易在联邦立法中得到扩大，而州的权力绝无侵犯联邦权力的可能，由此看来，州的地位似乎缺少可靠的保障。

　　（三）自由与民主

　　瑞士人不肯屈服于强暴的武力，同时，他们的抵抗权又多出于自觉。因此，瑞士在其历史中培养了深厚的自由传统，这是很少民族可以与之比拟的优良素质。它于19世纪制定宪法之际，自然会把这种精神形诸笔墨，列为保障自由与权利的许多条款。它全国皆兵，但又禁止建立常备军；它要求国民教育的普及，它禁止教会侵入学校及执行教会法。这都是19世纪宪法中少有的保障宗教自由与维护和平的具体条文②。

　　在经济方面，它尊重经济活动不受政府干预的原则。它规定契约自由，与企业的自由。不过，第二次世界大战后，经济方面的自由权利已有很大的改变。战争和社会主义，使瑞士也加强了政府对经济的干预。瑞士地方的民主政治也有很多值得称道的地方，另外，瑞士人运用得极其熟练的复决和创制的两种直接民权也是与众不同的，应当指出的是，此种制度所以在瑞士取得成功，与瑞士人强烈的公民观念有关。他们把公共事务看得与个人利益一样得重要，大部分人都能竭尽全力地去了解与关注国家的重大事情。应当指出的是，对此我将在后文论述。

　　（四）政党政治瑞士与其它欧洲大陆国家相同，有许多小的政党，纵横于政治之中。19世纪中叶，主张建立联邦的自由党和激进势力最为雄厚，这两党的联合，使联邦成立之初，获得了稳健的发展。与之相对的天主教保守党，主张维护州权而有分离甚至独立的倾向。然而，1848年独立运动失败后，它一直处于在野党的地位。瑞士的执行委员会，一向采用混合方式，从来没有一党所组成的政府，但它既没有因多党而发生内部的混乱，也没有因国会的压迫而总下台。所以，瑞士虽有多党，却没有发生多党的弊端，原因何在？

　　瑞士的各政党，自然也有各不相同的政治主张，而其领袖也有夺取政权的野心，而各党中最大的激进党在国会中不过占50席左右，天主教保守党及社会民主党不过40余席，都无单独组成政府的可能。瑞士国会在选任执行委员的时候，重视候选人的经历和过去的政绩，党籍是居于其次的。自由党势力很早已经衰落，可是早期的自由党籍执行委员，因其成绩卓著，依旧连任。这种情形在其它国家是非常少见的现象。联邦国会能这样注重实际，可能与瑞士的民性有关。在瑞士人的投票行为中，表示他们不好高骛远。所以，瑞士的政党及其领袖也有务实精神，不斤斤计较于主义的立场。他们多数有与其它党合作的经验，知道容忍与妥协是发展国家的唯一途径。

　　二、委员会制度

　　（一）联邦国会

　　联邦国会分为联邦院（Council of States）及民族院（Council of the Nation）两院。联邦院代表各州，民族院代表人民。两院同时开会，则称为联邦国会（Federal Assembly）。

　　联邦院议员的产生方式、任期以及工资，都由各州自己规定和支付，所以联邦院议员有的是由人民普选，有的由州议会间接选举，而其任期也自一年至四年不等。各州想保全其独立及其自治的地位，都把联邦院议员看作发言人，所以，各州常想加强联邦议员与本州的关系，这是上述分歧产生的原因③。

　　民族院以州为选举区，按人口的比例分配其应得名额，瑞士人的政党观念很淡，他们在数党的名单中物色他们的代表。民族院议员任期四年，连选连任，而且无次数没有限制。瑞士政治安定，有经验的政治家常为选民所欢迎，所以连选连任的机会很多。每届民族院中，十年以上的老议员常占四分之一，而连任一次的更多可能在半数以上。民族院所以常能得富有经验的人领导，工作的效率很高。

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