涉及改变承包地用途的合同效力评价　[www.dffy.com]

　　实践中许多土地承包纠纷涉及将耕地改造为鱼塘、用于种植林木，甚至用于工业等其他建设等违法改变土地用途的情形。有的是发包或流转合同双方共同约定，有的是承包或流入方单方行为，有的是根据当地的调整产业结构或发展规模经营的政策进行的。所涉及的合同效力应当如何认定？实务中存在两种截然不同的意见。有人提出，这些属于法律的禁止性规定，故双方当事人在合同中约定改变土地用途的，应认定合同无效。根据实际情况，按照无效合同的处理原则，区分双方过错进行处理。另一种观点认为，土地承包合同、流转合同中有关改变土地用途的约定不应影响对合同效力的判断。
　　笔者同意后一观点。理由是：强行性规范中，有的规定违反法律法规的禁止性规定不仅应受到处罚，还将导致合同无效，有的只是规定违反法律禁止性规定应受处罚。并非违反这些规定都导致合同无效。因此，强行性规范有效力性规定与取缔性规定之分。违反了强行性规范中的效力性规定的，合同自应无效，但违反了取缔性规定的，仅需对违反者加以制裁，以禁遏其行为，并不否认其行为私法上的效力。根据《农村土地承包法》第六十条第一款规定，承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。可见对改变土地农业用途的违法行为，土地承包法已明确规定应当通过行政程序予以处罚。因此，法律法规关于禁止改变土地用途的规定，属于强行性规范中的取缔性规定。对该规定的违反不影响合同效力。从现实情况看，改变土地用途的现象具有一定普遍性，许多改变用途的土地客观上一时难以恢复原状或者简单强制恢复原状可能造成更大损失。换言之，简单地作无效的法律认定，一定程度上社会效果并不理想。从某种意义上说，纠正改变土地用途问题，并非民事司法职能所能及。这也应该是土地承包法规定由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚的用意之一。当然，上述所讲的系指仅涉及改变土地用途对合同效力的影响问题，不涉及存在其他导致合同无效的情况。

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