手机实名制相关法律问题探讨　[www.dffy.com]

　　一、手机实名制争论始末

　　近几年，我国的移动通讯产业得到了高速的发展，其中手机短信以其实惠、简捷的特点得到了广大用户的喜爱。然而，在给人们带来便捷的同时，手机短信也给人们带来了一些不良的影响。商业广告、中奖通知等“垃圾短信息”给人们的生活造成很大的纷扰；还有强制短信服务的消费陷阱、欺骗消费者的金融诈骗短信；手机短信成为一些犯罪分子违法犯罪的媒介之一。随着中国短信服务市场的日益壮大，如何有效的遏制上述行为，规范短信服务运营环境，有人提出在中国建立“手机实名制”是治理短信服务市场的突破口。

　　

　　2005年11月1日，公安部、信息产业部、中国银监会联合在北京举行新闻发布会，强调从即日起开始在全国范围内整治手机违法短信息。信息产业部要求基础运营商承担一些责任，对用户的有效身份进行登记，实行手机用户的实名制登记制度。由此引发全国范围内的大讨论，其高峰是新浪科技与信息产业部电信研究院联合发起网上手机实名登记可行性大讨论，旨在更全面的剖析手机实名中的问题2。而且有关城市和地区已经开始着手实施手机实名制的相关规定3。特别是在2006年的全国人代会上，有代表提出议案实行手机实名制控制垃圾短信4。信息产业部有关负责人透露，信产部正在起草《通信短信息管理办法》，加强用户的实名制管理，要求基础运营商实行手机卡的销售实名登记制度，遏制愈演愈烈的手机短信欺诈行为的发生。手机实名制“势在必行”。

　　二、手机实名制的含义及价值

　　所谓手机实名制，据信息产业部电信研究院通讯政策研究所的定义是5：移动通信运营商在办理申请者（无论是个人用户还是集体用户）手机入网手续时，对用户的相关身份证件进行审查。申请者为个人用户的，应当出示有关个人身份证件；申请人为单位的，移动通讯运营商应当登记其名称、地址和联系人等事项。另外，在办理完入网手续后，移动通讯服务提供商应当向用户提供电话业务收费单据。在为短信息服务业务提供者代收信息费时，应同时向用户提供短信息服务业务提供者的名称、代码和代收金额，并注明“代收费”字样。

　　推行手机实名制，可以在短信息的传播过程中，保证能辨识各个环节的用户身份，达到验证信息的发布者、传播者、使用者与最终用户的真实身份的目的，明确划分信息内容权责要求。从源头上治理不良信息，清除有害信息产生、传播的温床，实现对短信业务的可管理、可监督，切实保障国家安全、社会公共安全和消费者的人身财产权益。

　　三、国外立法例比较

　　针对不正常的短信息，目前国际上主要有两种治理的立法例。第一种是以泰国为代表的模式。这种模式主要是通过推行手机实名制来遏制不良信息。从2005年5月1日起，泰国政府推出一项针对手机预付卡的管理措施，其认为预付费的电话经常被作为触发装置用在爆炸等恐怖活动中，为对付南部边省的武装动乱。泰国政府要求购买预付费SIM的用户必须提供身份证或者护照。管理措施要求，现有的2150万预付费用户和在泰国的外国移动电话用户必须在6个月内将其身份证或护照号码提交给各自的电话运营商，并要求移动运营商的客服中心与每个用户进行联系。政府警告说如果用户没有在SIM卡登记的最后期限内进行登记将对其终止服务。实行这种模式的还有韩国6、澳大利亚7、新加坡8、南非9、日本10等国家；第二种是美国为代表的模式。美国对非正常短信的监管不是要求发送方实施手机实名制，而是要求手机用户注册拒收垃圾短信。美国的这一政策是FCC在2004年3月提出的，它的根据是2003年12月8日美国国会通过的“不要传我垃圾邮件”注册服务的联邦反垃圾邮件法案。该法案规定，所有商业性电子邮件发送者都必须提供有效的回复地址以及用户拒收方式，使用虚假身份、虚假回复地址或欺骗性标题等发送垃圾邮件都属于违法行为，同时也禁止通过侵入他人计算机等方式大批量发送垃圾邮件。法案还授权美国联邦贸易委员会对那些不想收到任何未经请求的电子邮件的互联网用户进行登记注册，建立“不要垃圾邮件”用户清单。类似美国这种做法的还有英国和我国香港地区。

　　目前在我国讨论的最激烈的是人们都主张采用第一种模式，即以泰国为代表的手机实名制的解决方案。而且按照目前讨论的情况来看，国家相关部门决心实行手机实名制几成定局，但是笔者认为在这一问题上不能采用简单的“拿来主义”，因为在对各国方法的选择上，存在着一个路径依赖的问题，各个国家都有自己的国情，淮南的橘子不一定适合在淮北成长。不以本国的具体情况为思考问题的依据，不是科学的解决问题的态度。笔者认为有必要针对中国的具体国情，对实行手机实名制中可能出现的一些法律问题加以探讨。

　　四、实行手机实名制必须要解决的几个法律问题

　　⒈实行手机实名制尚欠缺法律依据

　　从立法上看，目前还没有一部法律或者是法规规定了手机实名制，当前仅有的几个文件是信息产业部下发的几个文件，其法律效力只是部门规章。对于要消费者出示身份证明这种行为而言，其法律位阶太低。我们所知的目前要求公民出示身份证明的场合例如居民身份证法、婚姻法等，都是基本法律。目前讨论的手机实名制都是以居民身份证做为手机实名制中的“实名”的有效证明的。但是按照《中华人民共和国居民身份证法》11第十四条的规定，有下列情形之一的，公民应当出示居民身份证证明身份：(一)常住户口登记项目变更；(二)兵役登记；(三)婚姻登记、收养登记；(四)申请办理出境手续；(五)法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。依照本法规定未取得居民身份证的公民，从事前款规定的有关活动，可以使用符合国家规定的其他证明方式证明身份。也就是说居民除了在上述法律规定的五种情形之外，是没有任何出示身份证的法定义务的。在电信领域，我国目前尚没有制定《电信法》，只有国家信息产业部门在2000年制定的《电信条例》，该条例第五十九条第四款规定，任何组织或者个人不得以虚假、冒用的身份证件办理入网手续并使用移动电话的方式来扰乱电信市场秩序。从该条文的字面理解，该条文只是禁止以虚假、冒用的身份证件办理入网手续并使用移动电话的行为，而不能从该条文得出必须凭身份证件，才能办理入网手续并使用移动电话。也就是说，公民在办理入网手续并使用移动电话时，无出示居民身份证证明身份的法定义务。在全国人大或者人大常委会或者国务院没有制定任何关于手机实名制的法律、行政法规之前，任何部门、组织强制规定公民使用身份证的行为都是违法的。

　　⒉实行手机实名制与公民个人信息保护的价值冲突

　　从法理上分析，每个公民都有通信自由和通信秘密保护不受侵犯的权利，这是宪法所规定了的，即公民在进行平常的信息交流活动中，对信息的内容，除非依照国家有关的规定，由有权部门对其进行干预外，任何人或者组织不得进行干涉，实行手机实名制本质上是国家公权力对私人生活的一种干涉，很容易使人想起中国古代封建王朝对人民的控制。

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