人民法院“诉调对接”工作的制约因素及对策　[www.dffy.com]

　　“诉调对接”是指法院的司法调解与人民调解相结合的工作机制，它是近年来人民法院化解矛盾纠纷、推进“和谐司法”的一种新探索，符合人民群众的司法需要越来越高、法院面临诉讼压力越来越大的实际，是一种中国特色的矛盾纠纷替代解决方式（ADR）。

　　一、“诉调对接”的现实作用

　　各地在“诉调对接”中，主要采取邀请特邀调解员、建立巡回审判点、建立调解联席会议制度等方式，整合人民调解组织、乡镇司法所、工会、妇联等社会力量，参与法院受理案件的矛盾纠纷调处工作。特邀调解员在法院的邀请下，既可以和法官一起参与案件调解，也可以在法院的安排下，独立召集案件双方当事人进行调解、和解，法院依法对调解协议进行确认，使当事人不伤和气地解决纠纷，从而实现矛盾纠纷的有效化解，被实践证明是行之有效的。

　　一是化解了矛盾。社会转型时期，利益冲突多元化。现在农村土地承包纠纷、劳动关系纠纷、房地产纠纷、道路交通事故纠纷、医患纠纷等呈高发态势，当事人之间矛盾尖锐。如果单纯地一判了之，就可能造成“案结事不了”的局面。许多纠纷还涉及到政策、利益调整问题，单靠法律手段不能解决全部问题。

　　二是促进了和谐。当前，社会主体之间的关系呈现复杂化，利益格局呈现多元化。一方面，人员流动的加快，人们之间的情感距离在拉大。另一方面，现代通讯网络的发展，使人们间的联系程度又在加强。一方面，人们的维权意识增强，另一方面，“无讼”的传统观念仍然根深蒂固。由于“诉调对接”程序的便利性、非对抗性，可以协调情理法的冲突，实现法律效果与社会效果的统一。

　　三是缓解了法院的压力。法院目前处于社会矛盾的风口浪尖，人民群众的司法需求日益高涨与司法权威相对不足之间的矛盾突出，特别是一线法官工作、心理压力都空前加大。而传统的非诉解决纠纷功能弱化，法院判决之后又不能完全定纷止争，上访问题成为困扰法院的一大难题。“诉调对接”工作将一部分化解矛盾分流给社会力量，缓解了法官的压力，有利于法官集中精力审理重大疑难复杂案件。

　　四是促进了审判工作。由于加强了调解，法院的调解、撤诉率上升，当事人上诉案件减少，案件进入强制执行的比例降低。实践证明，“诉调对接”工作超前的法院，往往上诉少、申诉投诉少、移送执行少、发回改判少，案件的审判质量、效率指标都得到了提升。

　　二、“诉调对接”工作的制约因素

　　“诉调对接”工作是一项新生事物，虽然《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》为“诉调对接”工作奠定了重要的法律基础，但是，诉调对接工作仍然面临不少难题。

　　一是“诉调对接”的定位问题有待明确。“诉调对接”当然存在许多优势，但也存在一些不足，它也不是解决一切纠纷的万能良药，存在时间长、权威性弱的问题。我们现在仍然处于向法治现代化迈进的过程中，一方面要鼓励当事人通过法律程序解决纠纷，但另一方面又要鼓励当事人通过非诉讼程序进行交易、达成妥协。有时候，这是一对矛盾。甚至，包括“诉调对接”的提法都有待专家进行论证。

　　二是“诉调对接”工作还没有成为全社会的共同意识。现在，“诉调对接”工作主要靠法院推进，但法院掌握的社会资源有限，推进工作存在不小的难度，甚至存在“剃头挑子一头热”的情况。如果一个地方党委政府对社会矛盾调处工作重视的，就可能积极主动推进“诉调对接”。反之，如果认为这是可有可无的，或者只是法院的事，就会袖手旁观。从实践情况来看，个别乡镇的矛盾调处中心在职能作用的发挥上形式意义大于实质意义。

　　三是“诉调对接”缺乏法律制度上的支撑。虽然最高院有关于调解工作的司法解释，但并没有深入涉及“诉调对接”的内容。如何开展诉调对接，其具体的操作程序、组织架构、诉调对接与其他诉讼程序的关系等均无明确规定。现行的“诉调对接”并无强制性，如果一方当事人拒绝由“诉调对接”组织开展的协调调解活动，则“诉调对接”无法开展，能否参照国外的“半强制性ADR”可以考虑。

　　四是“诉调对接”适用的范围仍然较窄。虽然根据司法解释，有独立调解人、协助调解人、和解协调人等制度，但实践中“诉调对接”采用的比例仍然较低，处于探索状态。而且使用最多的仍然是协助调解，独立调解、和解协调使用较少。在适用的类型上看，民事案件使用较多，商事案件较少，刑事（自诉）行政案件则使用“诉调对接”的更少。

　　五是协助调解人素质不一。由于“诉调对接”邀请的许多基层调解员受文化素质、人情关系等因素的影响，诉调对接人员的素质不一。由于基层人员的素质参差不齐，很难保证所有委托、协助调解的案件都能公平、公正。有时调解存在损害当事人利益、第三人权益的问题，甚至发生当事人调解后又向法院申诉的情况，而他们的调解又代表着法院，如何把这种负面影响缩小到最小，值得考虑。

　　六是“诉调对接”的物质保障有待加强。从社会矛盾大调解中心建设的角度来讲，有的地方比较重视，物质装备投入较多，但也有不少地方仅是流于形式，没有经费保障，处于可有可无的状态。从法院的角度讲，对聘请的特邀调解员基本上也未提供任何报酬，仅是义务性工作，难以保证所有的调解人员都有内在的积极性。

　　七是“诉调对接”与法院现行审判管理机制之间存在矛盾。“诉调对接”工作成果并未纳入法官业绩考评体系。现在法院主要考核案件平均审理天数、案件审限中止、中断等指标。而案件如果由特邀调解员等进行调解，案件的处理时间可能延长，这与现行的案件审限考核办法存在冲突。所以，许多审判人员并没有通过“诉调对接”来化解矛盾的积极性。此外，“诉调对接”还与审判流程管理、排期开庭等制度存在衔接问题。

　　三、完善“诉调对接”工作的建议对策

　　“诉调对接”工作是一项系统工程，是深化司法改革、推进“和谐司法”的一项重要举措，仅仅依靠法院的力量不能解决全部问题的。要推进“诉调对接”，以下几方面值得重视：

　　一是将“诉调对接”工作纳入综合治理考核。“诉调对接”是化解社会矛盾纠纷的一项全局性工作，需要全社会的重视和参与。如果将“诉调对接”工作纳入社会治安综合治理、平安创建考核，就象执行工作纳入社会治安综合治理考核一样，可以调动社会力量参加诉调对接的主动性、自觉性。

　　二是完善“诉调对接”工作机制。首先可以从法律明确设立法院的特邀调解员制度，使之与人民陪审员制度共同作为推进司法民主的一项重要举措。其次，明确特邀调解员的对象范围，可以包括人民调解员、乡镇司法所工作人员、工会妇联工作人员、消协工作人员、行业协会工作人员等。第三，可以设立专门的调解法官。为了强化诉调对接工作，根据法官的实际情况，法院可以设立调解法官，发挥一部分调解经验丰富、熟悉社风民情法官的积极性。第四，明确调解的时间。调解法官可以在开庭前就进行调解，也可以在开庭后进行调解，甚至在判决后还可以主持当事人达成和解。

　　三是是建立“诉调对接”工作专门机构。在法院内部和司法行政部门可以分别设立专业的“诉调对接”办公室，来统筹协调“诉调对接”工作相关事宜。法院的“诉调对接”机构可以设立专门的办公场所、休息室，可以提供调解人名册，让当事人自主选择调解员，充分体现意思自治。

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