艰难的“朝圣”之路　[www.dffy.com]

　　“第八条凡是不服所在单位处理决定及答复意见的，都要在程序规定的时限内持正式《处理决定书》或《复查意见书》到上一级要求复查。逾期不到上一级主管部门信访的，可视为同意所在单位或复查单位的处理意见。超过时限，信访人不得再到上一级部门信访。”
　　在云南省还有这样的规定，“上访问题查处或复查完结，上访人应在《来访问题处理意见书》上签字，无故不签字的，视为办理终结，上访人应停访息诉。如有违犯，按《云南省人民政府关于维护上访秩序的规定》处理。”
　　这样的规范在貌似公允的言词下，实际上对有冤情的公民布下了重重陷阱。
　　甚至还有学者提出应实行“两访终结制”，不知有没有被地方信访立法采纳。对大多数上访者来说，由于他们文化程度都很低，一不留神错过了复查时限就“不得再到上一级部门信访”。而云南的经验则是，如果上访者对处理意见书不同意也只能接受，否则，一不留神就成了被“依法打击”的目标。
　　信访接待部门的工作方式和我们现在很多企业提倡的视顾客为上帝的理念很不相同。我在上访村调查时听到过有人哭诉，花钱托人写了诉状，好不容易找到信访接待站，排了好长的队递上申诉材料，结果仅仅因为用的打印纸不符合规范，就给扔在一边，让她下次再来。
　　全国政协常委夏家骏也有这样的亲身经历，一次为了了解上访群众的问题为什么这么难以解决，他穿着不体面的衣服，扮成“上访户”去北京某机关上访。在接待处，他得到的答复就是两个字：“走！滚！”
　　即便上访者侥幸成功地向信访部门递上了诉状，或碰到了比较负责的接待员，他所要面临的依然毫不乐观。一个很多人都没有意识到的事实是，国家级的信访接待单位其实没有可以代替地方司法机关的人力和职权，不可能专门去调查每一个上访者所反映的冤情是否属实，在工作流程上还是会把问题转回当地处理，于是一个问题又回到了最初的起点。
　　正因为此，信访办也被人戏称为“信转办”，其功能最多是对地方产生督促作用，而表现在统计中的结论却是“问题已经得到解决”。于是我们便得到一个有趣的结果：根据一些信访部门自己的统计，上访问题“９０％以上得到解决”；可按上访者自己反映的情况却大不一样，比如学者于建嵘先生就曾经对上访者进行了调查，其统计结果是得到解决的上访问题还不到千分之二。

　　“青天情结”的背后
　　当大量上访公民在向国家信访机关反映问题而问题仍然没有得到他们认为公道的解决之后，可以认为寄希望于通过信访程序解决问题的努力已经走到了尽头。这时，无路可退的上访者心中的最后一根稻草，就是引起高层领导的直接关注。
　　重庆云阳县农妇熊德明丈夫打工的工钱怎么也要不回来，这样的案例在中国遍地皆是，多少人多少次上访也没有解决。可熊德明碰巧遇上了从家门口走过的温家宝总理，结果总理一句话，问题当天晚上就解决了。这个幸运的农村妇女后来还被央视评为２００３年度经济人物，她的故事给很多上访者带来鼓舞。
　　事实上，上访者心里也很明白，在北京要像熊德明那样遇上某个微服私访的高层领导，比等待中福彩大奖的机会还要渺茫。无奈之中的上访者只有通过制造轰动性事件，以期产生足够的社会影响，引起领导的注意。
　　对上访者也存在这样一种观点：既对其遭遇怀有同情，同时也指责其观念落后——寄希望于“青天大老爷”，被认为是推崇人治的思维方式，尤其对很多上访者一旦遇到上级官员的一点关心就动辄下跪，更是哀其不幸，怒其不争。
　　如果站在上访者的角度，这些问题就好理解得多。“人治还是法治”这样的宏大命题对于上访者来说并无现实意义。上访者不是学者专家，他们追求的是生存，而不是理论。
　　上访者不需要太多的大道理。我见到很多上访者的材料上都写着“天下第一大冤案”。法治在他们看来很遥远，他们眼皮子底下的冤情就是一个个具体的人造成的——再好的制度都是人来运作，也只有人才能解决他们的问题。
　　有一次，一个因为土地被征来京上访的村民代表对我说：“指望中央又有什么错？你们那些文化人不是一样，动辄上书中央吗？只不过我们写的东西中央看不到罢了。”他的话让我反省良久。
　　也许知识分子对于体制层面的根本改变比较关注，但作为底层群众，他们相信自己最直观的经验，正义得到伸张往往不是通过独立的司法审判，也不是民主的改进，而是中央自上而下的政策落实。
　　上访者所敢于要求的只是我们的党和政府已经公开承诺，却在基层没有被兑现的东西。就像马丁·路德·金在林肯纪念堂前说要在国家的正义银行

兑现一张支票。中国百姓这种“落实政策”的诉求背后，有大多数底层群众朴素的公平意识在起作用：如果全国的政策都是这样，全国的老百姓都受苦，我也就认了；如果全国的政策不是这样，偏偏我受到了这样的遭遇，我就要讨个说法。
　　根据零点调查公司２００３年末发布的《中国居民评价政府及政府公共服务研究报告》显示：居民在对中央政府、省（直辖市）政府、区县政府和乡镇政府（或街道办事处）这四级政府的工作表现与服务水平进行评价时，对于中央政府有最高的满意度，而对于乡镇政府或街道办事处等基层政府的满意度最低，呈现出非常明显的“政府层级越低，满意度越低”的趋势。
　　一个可能更加令人警惕的现实就是，很多地方基层政权已经一定程度上成为一个相对独立的利益共同体，他们具备顽固地对中央政令阳奉阴违的能力和胆量，因为他们知道中央也必须依靠他们来实现对基层的管治。
　　所以上访者基本上都是一面表现出对基层“贪官污吏”的刻骨仇恨，一面却处处展现对中央和高层领导干部的高度信任。
　　我们看到，确有不少人格高尚个性鲜明的干部，在体制内扮演了忠实于良知的角色。比如吕日周，在主政长治期间，大刀阔斧整顿吏治，纠正冤假错案，帮助许多人获得公正，赢得了群众由衷的爱戴。笔者在采访时就见到一位来自长治的冤民，她非常真诚地说：“要是吕书记还在就好了！”
　　根治整个中国的问题，不能依赖个别干部高尚的情操；从另一个角度，我们也应当明确个人对于时代的担当，不能毫不脸红地把一股脑儿的问题都推到体制身上。

　　没有办法的办法
　　有很多人觉得疑惑，既然信访制度如此低效，为什么不取消它？
　　一方面，信访作为一种制度补充，仍有一定的威慑意义；另一方面，我们要理解这种低效率从一定意义上来讲，有其存在的理由。
　　我们的国家没有能力在短期内解决大量公民权利方面的历史欠账。总理一句话就解决了熊德明的家庭困难，但普遍的民工欠薪问题，却不是说一句话那么简单。更不要说同时又产生的新债，而且这些问题还带有很大的惯性，未来也难于在短期内消灭。
　　２００３年，国家信访局局长周占顺在接受媒体采访时曾表示：“８０％的上访有道理。”比如国企改制带来的腐败、一些村组财务管理混乱、一些地方违规征占买卖土地、乡村基层干部征收税费作风粗暴、城镇大规模拆迁带来的群众利益受损、盲目追求ＧＤＰ导致环境污染，等等。
　　仅以国土资源部执法监察局公布的数字为例：仅２００３年全国共发现各类土地违法行为１７．８万件，而最后处理的结果是给予行政处分３５７人，党纪处分５６８人，另有１３２人被依法追究刑事责任。从中可以看出，违法的地方干部真正受到追究的不到１％，更不要说还有很多根本没有被发现和披露的违法案件。

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