从公园私家别墅想到ZONING　[www.dffy.com]

　　在鼓吹资本主义自由经济的经济学家和法学家眼里，社会经济是可以在财产自由和契约自由的环境下自我调节并达到和谐的境界。依照如此的假定，完全不需要政府这只“看得见的手”来施加外部的强力。从西方右翼激进派的观点看，因为ＺＯＮＩＮＧ主张的非补偿性征用与宪法规定的保护私有财产权相抵触，从本质上看所有ＺＯＮＩＮＧ都是不合法的。但是，纵观市场经济的发展历史，国家权力在包括通讯、铁路、航空等重要国民经济领域内曾屡屡失落，但在城市规划领域则是一个重要的例外。道理很简单，当政府的规划法令实施中，仅仅期待使用建立在平等自愿协商基础上的契约法来实施政府的规划法令是幼稚可笑的。没有政府的强制力，我们不可能想像城市发展中的政府工作效率。
　　当然，ＺＯＮＩＮＧ规范的实施并不是毫无灵活性的。通常，法律对先前已经存在的不合理的建筑物应尽量给予足够的宽容。前期使用豁免，就是ＺＯＮＩＮＧ规范中的一个例外。换言之，在某种情况下，有些“猪”如果先前已经合法地住进客厅了，为了避免给它带来不必要的困境，那就只好让它继续住下去。然后再通过公正合理的法律程序解决这个尴尬的问题。如果不动产所有人认为政府的ＺＯＮＩＮＧ规范不合理或不公平，可以要求市政府重新复议。如果对复议结果依然有争议，可以向法院提起行政诉讼。
　　现在让我们再把话题回到那个风光绮丽的海滨城市吧！当我们了解了有关ＺＯＮＩＮＧ规范的基本概念后，再回过头来看看，是不是多少感觉到其中的症结所在呢？
　　回到美国后，我把在那个海滨城市中拍摄的照片拿给我的邻居ＷＩＬＬＩＡＭＷＯＲＤ先生看。他是美国加州硅谷地区的一个中等城市的市政规划官员。他好奇地问我，这些别墅是文物古迹吗？它们具有历史价值吗？他以美国人看待东方文化时特有的方式在提出问题。
　　我告诉他，这些别墅既不是文物古迹，也没有历史价值，而是近年内建造的。他惊讶不已。他的情绪有点儿激动：“能拥有这块地皮的人实在是很幸运！住在这些房子里的主人大概很特殊！还有比把自己的私家别墅建造在一个大众公园里更奇特的事吗？可是我搞不懂：这样宝贵和位置奇特的地皮为什么会被批准去盖这样的低层别墅呢？在人口众多的中国为什么会这样不珍惜土地资源和不考虑大多数人的利益呢？中国不是已经改革开放了吗？不是每天都有很多中国的官员来美国参观访问吗？难道到现在他们还不讲究一点ＺＯＮＩＮＧ规则吗？在中国这样的事是不是很多呢？”
　　对他一连串的提问，我除了同样表示遗憾外，似乎无言以对。我坦诚地告诉他，中国的确在开放和进步，而且步伐迅猛。中国政府的官员们，从中央到地方，的确每天都有人来美国考察访问。其中有些人的确学到了很多新的知识和经验，但也有些人只是来观光，对西方的先进经验和管理知识并没有真正了解。
　　我反问他，如果这样的事情发生在美国，情况会如何呢？
　　他告诉我，首先，这样的事不太可能发生在美国。因为地方政府的ＺＯＮＩＮＧ强制规范，使土地的使用方向不会因为任何人的特权和地位而改变。你能设想在旧金山的金门大桥公园旁边或者纽约的中央公园里面建造几栋私家别墅吗？即便政府有这样的规划，选民们能同意吗？用纳税人的金钱来建设的公共园地和休闲娱乐场所，难道可以变为少数私人优先享受的东西吗？在美国，即便你再富有再有权势，也不可能得到这样的机会。仅仅凭借ＺＯＮＩＮＧ规范，就足以抵抗这些权势。其次，假设这些别墅是在政府ＺＯＮＩＮＧ规范颁布之前建造的，由于明显不符合社会的公共利益，可能会导致政府的征收行动。依照美国宪法，政府出于公共利益有权对私有财产进行征收并给予合理补偿。
　　写到这里，我很想知道，每天伴随着阵阵的海涛声，每天伴随着游人们和市民们好奇的目光和忿忿的责难，这些豪华别墅的主人们内心的真实感受是什么？我深感恍惚和怅然。
　　中国正在改变，游戏规则也在改变。公平与可持续发展的价值观已经被纳入执政者的考量体系中。据说，该城市的人大代表们一直在对这些别墅提出质疑，其中不乏充满真实的焦虑。但对这个新形势下的老话题，至今似乎还没有一个满意的答案。
　　在文章快结束的时候，我还是想告诉大家，这个城市有一个和它的风景一样秀美的名字——青岛。这是一个我在青年时代生活和工作过的美丽海滨城市。遗憾的是，此时此刻，这几栋豪华的海滨私家别墅，正在使这个令人爱戴的城市蒙受耻辱。

　　（作者简介：周大伟，旅美法律学者。现任中国社会科学院法学研究所私法研究中心特聘研究员，睿智道邦城市规划设计有限公司董事和法律顾问。现居美国加州硅谷。）

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