关于“城市公交优先”的法律思考　[www.dffy.com]

　　提要：05年国家下发了《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》，“城市公交优先”战略开始步入社会和大众的视野。继之后06年又颁发了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，又一次掀起了促进构建资源节约型、环境友好型社会的浪潮。“城市公交优先”战略是构建和谐社会下与时俱进的重大举措，但是我们不应该拘泥于此；在依法治国的背景下，我们更应该给于法律的关注和思考，这也是依法治国的要义。本文基于“城市公交优先”这一新的社会现象，从法律的角度予以解构，为其进一步发展营造更好的法律生态环境。

　　关键字：公交优先法律解构现状重构完善

　　

　　（一）、问题的提出--以“城市公交优先”战略为线索

　　一、“公交优先” --现代城市交通压力的必然产物

　　1、我国当前城市交通现状的概况

　　交通是人类社会的一个必要元素，从某种角度看，人类社会的进步就是一部交通发达史。在我国古代，在《墨子·辞过》：“古之民，未知为舟车”，《孟子·尽心下》：“山径之踢，间介然用之而成路”，《古史考》：“黄帝作车，任重致远。少昊时略加牛，禹时奚仲驾马”。[1]

　　通过考据我国古代交通交通，可以得出人类初始社会的交通是极为不方便，水平是低下的。但是随着社会的不断发展，尤其是工业革命以来，人类的交通事业有了飞跃的进步，从而拉近了整个世界的距离。如今，交通不再是一种地理和空间的桎梏，而是成为经济、政治、文化交流的重要媒介，发挥着重要的作用。然而伴随着城市化的步伐，交通的极速发展也给人类带来了环境污染、资源消耗、生态破坏、城市生活质量下降等系列社会问题。

　　在我国，城市交通问题是近十几年逐步突显出来的。改革开放以来，经济迅速发展，城市化步伐加快，城市交通流量剧增，交通工具数量上升。当前，全国大中城市普遍存在着道路拥挤、车辆堵塞、交通秩序混乱的现象。概括起来，目前我们城市交通主要呈现出下列特点和问题：

　　1、城市规模逐步扩大，运输压力沉重。改革开放以来的20多年，城镇化水平从1978年的17.9％提高到2002年的39.1％，年均增长0.88个百分点。而大量人员出行和物资交流频繁，使城市交通面临着沉重的压力。

　　2、机动车增长加快，道路容量不足。近些年城市机动车增长速度迅速，轿车、客车、面包车以至于摩托车增幅年平均在15%以上。而人均道路面积一直处于低水平状态，人均面积由2.8平方米上升到6.6平方米，仍赶不上城市交通量年均20%的增长速度。

　　3、路网不合理，交通管理水平低下。我国现有城市路网一般都是密度低、干道间距过大、支路短缺、功能混乱，属于低速的交通系统，难以适应现代汽车交通的需要，交通控制管理和交通安全管理的现代化设施不能满足现实的需求。

　　4、公共交通萎缩，出行结构不合理。从80年代后期开始，城市公共汽车交通持续萎缩，从运营效率到经营管理，从服务水平到经济效益，出现了全面的衰退。[2]

　　“冰冻三尺，非一日之寒”，我国严峻的交通形式是多方面综合作用的产物。一方面，严重影响经济的发展，迟滞社会资源的优化配置；妨碍公民正常出行，不利于社会和人际之间的交流；浪费城市土地，加重城市用地紧张；加深污染环境，危害市民生活质量和身体健康；有悖于和谐社会的构建，与资源节约型、环境友好型社会相脱离。另一方面，优化城市交通迫在眉睫，缓解交通压力形势逼人，人民呼声愈强。[3]正是在这一社会背景之下，党和国家高瞻远瞩、与时俱进，创造性的提出“城市公交优先”战略，为新时期的交通建设和发展提供了强有力的理论指导。

　　2、“城市公交优先”战略的提出

　　城市交通运输紧张，交通出行不方便是城市化和工业化的不然产物。我国正处于经济高速发展时期，从欧美资本主义国家的工业化历程看，城市交通“负荷”是一个必经阶段，解决的关键不是回避和禁止而是通过各种途径优化。面对我国目前严峻的城市交通现状，党和国家适时提出“城市公交优先”战略，这不仅是解燃眉之急，更是一项长宜之计。

　　05年国办发发布《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》，[4]开创了“城市公交优先”的先河。由建设部、发展改革委、科技部、公安部、财政部、国土资源部共同起草的《关于优先发展城市公共交通的意见》经过国务院的一致通过，从而作为一项重要的政策在全国开始贯彻实施，积大的推动了城市公交事业的发展。

　　06年建设部、发展和改革委员会、财政部、劳动和社会保障部四部委又共同发布《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，[5]本着为进一步促进资源节约型、环境友好型社会的构建；发文要求：加大城市公共交通的投入，建立低票价的补贴机制，认真落实燃油补助及其他各项补贴，规范专项经济补偿，维护职工合法权益、稳定职工队伍，加强领导，落实责任，确保行业稳定。该六项指示为“城市公交优先”的具体落实提供了物质、制度、人员、政策的支持，进一步促进公交事业的发展。

　　此外，今年4月11日，国务院法制办公室将《城市公共交通条例（草案）（征求意见稿）》（以下称征求意见稿）全文公布，[6]征求社会各界意见。该文共有八章，分总则一章，其他从规化、设施建设、线路经营、服务质量和安全责任、监督管理、法律责任，并有一附则。该草案以“优先发展城市公共交通，规范城市公共交通秩序，保障运营安全，维护乘客、经营者和从业人员的合法权益，促进城市健康和可持续发展”为宗旨，明确了适用范围，细化了相关的规定，规定了相关部门的职责，确定了法律责任，是一部规格较高的草案，引起了全国各界的重视并得到了积极的响应。通过民主、公开的立法模式，公开征求社各界的意见和建议。一方面，体现了党和国家爱的重视，一方面也表明了该条例出台的迫切性，是依法治国的的要求，是和谐社会的题中之义。

　　据了解，今年9月16日至22日是中国首个城市公共交通周，主题是“绿色交通与健康”，其中9月22日为“无车日”，全国108个城市参与。城市公共交通周体现了各地积极响应党和国家的号召，认真贯彻“城市公交优先”战略。这一活动不仅增加了市民的意识，也迈开了“公交优先”的第一步，具有重要的意义。如“英雄城”南昌，9月16日在八一广场开启公共交通周及无车日活动。并确定开展七大主题活动，包括在广场进行万人签名活动、在南昌晚报开展公共交通有奖知识问答活动、开通首条公交社区巴士线路、开展“公交优先对城市可持续发展的战略地位”专家讨论暨南昌市公交规划专家论证会活动等。[7]通过举办这一系列的活动，进一步倡导绿色城市交通，创建和谐文明南昌。

　　二、“城市公交优先”--以法为界面的解说

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