今年春晚小品《开锁》在带来幽默与笑声的同时，也深刻揭示一个问题：要证件才能开锁，要打开锁才能拿出证件。两个矛盾体所产生的后果是，程序相互制衡，简单的事被复杂化。

　　因此，怎样避免一些程序对实际工作产生抵触，防止制度设置僵硬化，这是对程序设置的一次考量。

　　事实上，这也充分反映了一个核心命题——行政程序立法。

　　2008年2月23日上午，湖南省委副书记、省长周强在长沙主持召开《湖南省行政程序规定（草案）》（简称《规定》）专家咨询论证会。

　　有专家称，就行政程序进行统一立法，这在全国尚属首次。具有开创性。

　　“就如何推进法制行政程序进行探索，湖南是第一个敢于吃螃蟹的省级政府。”全国人大常委会法工委立法规划室副主任许安标充分肯定了此次举措的意义。

　　先从地方立法是条好路径

　　当日，强大的专家阵容为这次论证会增注了不少权威色彩。国内知名的行政法专家应松年、江必新、石亚军、许安标、青锋等都到会场对《规定》草案进行了深入论证。

　　除此之外，《规定》出台的背景也颇为关注。

　　早在2003年，《行政程序法》就列入了十届全国人大常委会五年立法规划，由于多种原因至今尚未启动。十届全国人大常委会内司委委员、国家行政学院法学部主任应松年教授表示，《行政程序法》不出台，法治政府就难以如期建成，建议有关部门加快立法步伐。先从地方立法是一条好路径，可以为制定《行政程序法》积累立法和运行经验。

　　行政程序是行政机关履行行政职权的方式、步骤、顺序和时限，是行政机关合法、公正、高效行使职权的重要保障，是保障公民、法人和其他组织合法权益的重要措施。

　　周强表示，自去年4月以来，《湖南省行政程序规定（草案）》的酝酿和起草过程经过了专家们的反复多次论证，历时近1年时间。之所以要制定这部法规，就是为了推动政府行政决策的科学化、民主化，为了提高政府行政的效率，为了加强对行政权力的监督，为了让公众参与到政府的决策中来。

　　在此之前，湖南省已经制定了有关行政程序的单项地方性法规和规章，如《湖南省行政执法条例》、《湖南省行政处罚听证程序规定》等。

　　“但是，在实际工作中，由于行政程序不健全，行政机关及其工作人员不依法定程序办事的问题仍然比较突出，社会各界对行政程序建设的期望和要求也越来越高。”在谈到《规定》出台的初衷时，湖南省政府法制办主任贺安杰说，加强行政程序建设，制定《湖南省行政程序规定》，规范政府的行政行为，推进政府管理的创新，具有十分重要的意义。

　　禁止行政机关不作为、缓作为

　　一次在新加坡的学习经验让贺安杰感触颇深。

　　他说，新加坡的飞速发展无疑取决于两个基本“要件”：一是市场开放，二是法治健全。也正因为如此，新加坡社会秩序与市场秩序良好，很多国际大型企业都愿意到那里去投资兴业。

　　结合湖南的实际，湖南省第九次党代会也曾提出了富民强省的目标和“一化三基”的重大战略，加强行政程序建设，是一项重要的基础工作。要实现经济发展，法治环境是至关重要的竞争力。

　　参会专家普遍认为，良好的投资环境是一个地方的核心竞争力。

　　贺安杰有些感慨地说，经济要腾飞，就必须营造一个好的投资环境，而投资环境就是一个稳定的公平、公正的法治环境，如何加强制度建设、规范投资环境迫在眉睫。

　　小事情有时折射出的却是大问题。

　　“就好比去办事，规定20天办完，以前没有时效规定，几个月办完也不能算是违法，现在规定后没有完成就违法了。”在《规定》中，首次对政府不作为和缓作为进行了界定，规定了相应的责任追究制度。行政机关不得拖延履行和不履行法定职责。

　　《规定》的核心就是规范政府权力的运行，规范政府的行政行为，提高政府的办事效率。扩大政务公开，扩大公众参与，优化政府工作流程。

　　为解决多头执法、争权和推诿现象，《规定》对行政执法体制改革进行了规范，如相对集中行政执法权制度，一个窗口对外合并联办理制度；对行政执法行为的期限进行了专门规定，确定了当场办理制度、限时办结制度、期限分解制度等程序制度，禁止行政机关不作为、缓作为。

　　公开是《规定》在具体内容中始终贯穿的原则。贺安杰说，将行政权力运行的依据、过程和结果向公众和当事人公开，是保障人民群众的知情权，增进行政的透明度，促进公众参与、加强对行政机关的监督和防止腐败的重要措施。

　　推进行政公开，除了信息公开以外，还要求行政过程、行政结果也要公开。《规定》中规定了决策的草案、听证的过程、决策的依据、执法的依据、监督检查的结果，行政会议也要向社会公布。最大的特点是在公布的方式上进行了创新，整合信息公开资源，强调了要建立统一的政府重大信息公布平台。贺安杰坦承，以前公布的渠道比较乱，老百姓搞不清哪个是准确的，哪个是权威的。

　　抗冰决策是一次检验

　　行政决策是行政权的核心，行政决策水平直接关系到政府的工作水平。

　　今年初发生了罕见的风雪冰冻灾害，湖南在处理灾害的方式上也充分佐证了这一点。

　　贺安杰称，这次应对与行政程序之间关联密切。在湖南50年一遇的抗冰救灾中，在《规定》草案里面，不少重大原则和制度在这次得到了实践和检验。既检验了行政程序的一些规定，也进一步实践证明了政府行政的重要性。

　　在京珠高速公路全面拥堵的情况下，湖南省委、省政府毅然决定，开辟第二通道、第三通道，从衡枣高速公路到广西到贵州，“这是典型的行政指导”。

　　“行政指导在此次事件中发挥了关键的作用。”贺安杰说。

　　此外，公众参与也是这次抗冰救灾中的一个成功经验。

　　“动员全社会的力量，参与一些决策和执行。为保证行政效率，在规范重大决策程序的同时，规定了应急决策机制和临机决策机制。对行政应急事务的决策，依照有关应急法律、法规、规章办理，重要紧急情况必须由政府立即决策的，由行政首长临机决断。”贺安杰称，回过头来，政府又在总结这次抗冰救灾中处理公共危机、突发事件应急机制和应急预案，把这些成功的经验制度化。

　　有专家在会上说，公众参与体现了社会主义民主的本质，有利于促进公众与政府的沟通，有利于统一思想、形成共识，增进公众对政府决策的认同和接受，实行参与式行政和合作式行政。

　　这与十七大报告精神实质是一致的。十七大报告强调要扩大公众参与度，要从各个层次，各个领域广泛地让公民参与进来。

　　政府要敢于自我限制

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编辑：李富金