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| 向村民发放建设用地许可证的具体行政行为是否有效 |
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| http://www.dffy.com 2007-6-22 19:47:38 作者：张翠娟 来源：东方法眼 |
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【案情】
原告：仇如华。
被告：射阳县国土资源局。
第三人：仇华林。
1980年仇华林在射阳县原大兴乡条滩村二组建房一座；1999年仇华林以3200元见购买射阳县原大兴乡条滩小学校舍两间，未办理房屋所有权及土地使用权转户手续，但该校土地权属性质为国有土地。2000年射阳县大兴乡撤乡与射阳县合德镇合并，同年条滩村与合顺村合并，合并后村名为射阳县合德镇合顺村。2005年10月16日，仇华林以原座落在条滩村二组的房屋年久破漏已形成危房无法居住全部拆除为由，请求在射阳县合德镇合顺村规划点上的顾建林与戴柄胜户间安排建房宅基地。同年11月10日，仇华林因原宅基地土地使用证遗失，申请声明作废；同时填写射阳县地面附着物变更登记审批表，经射阳县合德镇合顺村民委员会、射阳县国土资源局合德国土所、射阳县国土资源局、射阳县人民政府初审、审批同意该户拆建，确定变更后土地面积为185.9平方米。2006年1月16日，射阳县合德镇镇村建设服务中心向仇华林颁发了《中华人民共和国村镇规划选址意见书》，同意仇华林在规划区内用地。2006年1月23日，射阳县国土资源局的派出机构射阳县国土资源局合德国土所向仇华林颁发射国土字（2006）第047号《射阳县建设用地许可证》。仇如华于2006年7月25日向射阳县人民法院提起诉讼。
原告诉称：原告于1998年土地二轮承包以来一直种植合顺村四组南北水泥路南半段东侧2.2亩土地，当时村里就同意将该土地给原告做以屋基地。第三人在合顺村已有两处宅基地，获取新宅基地也没有经村民大会同意和公示，也没有赔偿原告青苗费，在这种情况下，被告向第三人发放建设用地许可证，显属违法，请求法院判决撤销被告违法发放的射国土字（2006）第047号《射阳县建设用地许可证》。
被告辨称：仇华林是合顺村村民，住宅是折旧建新，仍然是“一户一宅”，符合村庄规划，面积没有超过标准，故其申请完全符合《土地管理法》及其实施条例、国土资源部2004年《关于加强农村宅基地管理的意见》等法律法规中规定的宅基地申请条件。仇华林向合顺村提出了申请并得到了同意，后又报经合德镇人民政府审核，仇华林向本机关提交的材料齐全，被告审批程序合法。故请求驳回原告的诉讼请求。
第三人述称：我的陈述内容与被告答辩意见相同。
【处理】
关于本案的处理，有以下三种意见：
第一种意见认为应当判决驳回原告的诉讼请求。其主要理由是：射阳县国土资源局合德国土所在受理第三人仇华林的建设用地许可申请后，按照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款关于“农村村民建住宅，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”规定，履行了相关审批程序，故该国土所对第三人仇华林发放射国土字（2006）第047号《射阳县建设用地许可证》，虽然加盖是的射阳县国土资源局合德国土所的公章，但只是行政许可形式上存在瑕疵，不构成实质上的行政违法或行政无效。同时原告诉称的关于第三人仇华林在同一村已有两处宅基地且所批宅基未村民大会同意和公示、未赔偿青苗费等问题，均无事实根据。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告仇如华的诉讼请求。
第二种意见认为应当判决确认射国土字（2006）第047号《射阳县建设用地许可证》的效。其主要理由有两点：一是该《许可证》不构成实质上的行政违法，具有合法性；二是本案不宜判决维持被告的具体行政行为，也不宜判决驳回原告的诉讼请求。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第一款之规定，判决确认被诉具体行政行为有效。
第三种意见认为应当判决撤销《射国土字（2006）第047号《射阳县建设用地许可证》。其主要理由是：本案所涉《许可证》，是由射阳县国土资源局合德国土所颁发，射阳县国土资源局合德国土所只是射阳县国土资源局的一个派出机构，不具有土地使用审批的权限。该国土所的行为违背了《中华人民共和国土地管理法》关于农村村民建住宅，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准的规定。依照职权法定原则，行政主体作出行政行为必须要有法律法规的授权，射阳县国土资源局合德国土所发放射国土字（2006）第047号《射阳县建设用地许可证》属于越权行为，应予撤销。
【评析】
本案是一起普通的撤销行政许可案，但案件处理涉及两个方面的问题：一是对射阳县国土资源局射国土字（2006）第047号《射阳县建设用地许可证》合法性的认定；二是如何实现本案判决的法律效果与社会效果的统一。
作者同意上述第二种观点，具体评析如下：
一、本案所涉射国土字（2006）第047号《射阳县建设用地许可证》具有合法性。
首先从法律规定看，判断一个作为的具体行政行为是否合法，主要看以下五个方面：一是证据是否确凿；二是适用法律、法规是否正确；三是是否符合法定程序；四是行政机关是否超越职权；五是行政机关是否滥用职权。以上五个方面行政行为违反其一即构成行政违法，应当判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。就本案而言，许可证发放之前，申请人仇华林向土地所有者射阳县合德镇合顺村村民委员会提出宅基地申请，合顺村村民委员会按规定进行了张榜公布，公布期满无异议，在《射阳县地面附着物变更登记审批表》（以下简称《审批表》）上签署“同意”并加盖公章。《审批表》上该表载明了变更前后的土地面积及申请变更依据等内容，由射阳县合德镇人民政府、射阳县国土资源局合德国土所、射阳县国土资源局等单位签署“同意”并加盖公章，在“审批机关批准意见栏”内也加盖了射阳县人民政府土地管理专用章。以上审批程序符合《中华人民共和国土地管理法》和国土资发〔2004〕234号《关于加强农村宅基地管理的意见》中关于“农村村民建住宅，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”以及关于“农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。”的规定。由此可见，射国土字（2006）第047号《射阳县建设用地许可证》的颁发证据是确凿的，适用法律法规是正确的，也是符合法定程序的，以上审核、审批机关亦未超越职权和滥用职权，因而是合法的。
其次，从射国土字（2006）第047号《射阳县建设用地许可证》的形式看，由于该《许可证》发放前已经履行了法定审批程序，因此虽然该《许可证》上加盖的是射阳县国土资源管理局合德国土所公章，但应属于行政行为形式上的瑕疵，并不必然导致该《许可证》违法或无效。
第三，从社会效果看，认定射国土字（2006）第047号《射阳县建设用地许可证》合法，更有利于保护行政相对人的合法权益，使行政相对人不因为行政机关行政行为存在瑕疵，而承担不利的诉讼后果，导致人为地增加行政相对人申请行政救济的成本。这种认定更符合司法为民的要求，也更符合实质上的公平正义。
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编辑：李富金 |
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