复杂的行政争议通过行政协调实现案结事了　[www.dffy.com]

　　案情：

　　原告周安。

　　被告某市水务局

　　第三人车峰。

　　第三人密山市水产总站

　　案由：不服水利行政合同及请求行政赔偿。

　　原告诉称：原告经市水产总站许可于2001年在某市知一大桥南的一处废弃沙坑用于渔业生产，并在市水产总站办理了捕捞许可证。2004年4月20日，被告所属单位河务管理处超越职权，非法将原告合法所有的水面沙坑承包给了车峰（以下简称“4·20协议”）给原告造成极大损失。请求撤销被告与车峰签订的“4·20协议”，要求被告返还沙坑并赔偿经济损失12,000.00元。

　　被告辩称：1、原告向法庭提供的河务管理处与车峰签订的“4·20协议”，车峰未签字，该合同未生效，原告请求撤销一份未生效的合同是无理的；2、本案争议的沙坑地点位于知一大桥南穆陵河大堤内，根据《黑龙江省河道管理条例》第六条的规定，“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地”，该争议的沙坑属于被告管辖范围，被告有管理权；3、该争议地点是人工抽沙后形成的沙坑，非自然水域，不属于颁发捕捞许可证的范围，而市水产总站违反《渔业法》的规定为原告颁发了捕捞许可证，其行政行为违法，原告取得的捕捞许可证应予作废。综上，原告的诉讼请求没有法律依据，应依法驳回原告的诉讼请求。

　　第三人车峰述称，其与被告市水务局于2004年4月25日签订的承包合同（以下简称“4·25协议”）是合法有效的。

　　第三人水产总站述称，知一大桥南的废弃沙坑为自然水面，其有权对自然水域的渔业生产活动进行监督管理，根据原告的申请，经调查勘测和对原告的捕捞资质检验合格后，依法发放了捕捞许可证。市水务局下属的河务管理处无权批准从事渔业生产，也无权将国有自然水面向外发包。

　　经审理查明，原告周安于2001年开始在知一大桥西南方向一处22.5亩人工抽沙后形成的水面沙坑进行渔业生产，并在第三人水产总站办理了水域滩涂养殖使用证，市水产总站于2005年8月3日为原告核发了内陆水域渔业捕捞许可证。2004年4月20日，被告市水务局所属单位河务管理处与车峰签订了一份协议书，将该争议沙坑承包给车峰15年，每年承包费按每平方米5分钱计算，车峰并未在协议上签字，市水务局与车峰履行的是双方于2004年4月25日签订的沙坑承包协议。

　　处理意见和结果：

　　对本案有两种处理意见：一种意见认为，《行政诉讼法》解释的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的人对该行为不服的，才可以提起行政诉讼。本案原告提供的“4·20协议”未生效，不必撤销；争议沙坑属于河道管理范围，市水务局与车峰履行的是“4·25协议”，与原告之间无法律上的利害关系，也未给原告造成损失，原告无权起诉，应裁定驳回起诉。另一种意见认为，本案涉及争议沙坑的管理权、行政许可权和使用权（及权益保护）等问题，案情比较复杂，根据第五次全国行政审判工作会议精神，可协调处理。最终通过协调，市水产总站承认了对争议沙坑没有管理权，错误发放行政许可证，主动赔偿了原告经济损失4,000.00元，市水务局依法继续行使行政管理权，各方都很满意，原告撤诉。

　　评析：

　　肖扬院长在第五次全国行政审判工作会议上的讲话中对积极探索行政案件处理新机制明确要求：“坚持合法审查，促进执法完善，依法规范撤诉，力求案结事了的原则，积极探索新机制。要在查清事实，分清是非，不损害国家利益、公共利益和其他合法权益的前提下，建议由行政机关完善或改变行政行为，补偿行政相对人的损失，人民法院可以裁定准许行政相对人自愿撤诉。……要注意最大限度地采取协调方式处理。”这就为行政审判工作服务于和谐社会建设大局指明了方向。本案单就原告诉请撤销未生效的“4·20协议”和要求未侵权的市水务局赔偿损失即侵权主体错误两项诉讼请求，可以裁定驳回原告起诉，但案结事未了，不符合形势发展对行政审判工作的要求；而通过协商方式处理，则实现了“案结事了”的目标。

　　（一）驳回起诉，错误观点不能纠正。此案的核心问题是争议沙坑的管理权。《黑龙江省河道管理条例》第六条规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地。”争议的沙坑，是人工抽沙后积水形成的水面，位于穆陵河两岸的幸福大堤和知一堤之间，无疑由密山市水务局管理。而市水产总站却说沙坑的积水是自然水面，其有管理权，先后为原告发放了养殖使用证和捕捞许可证，并称水务局的下属单位河务管理处没有管理权，歪曲了事实，曲解了法律，违法行政；原告周安竟然说水面沙坑属于他“合法所有”，要求市水务局“返还沙坑”，混淆了沙坑的所有权、管理权和使用权的界限。此案如果简单地裁定驳回起诉，这些错误观点都不可能纠正，会谬论流传；而在诉讼协调中分别讲清了法律关系，使他们特别是违法超权行政的市水产总站认识了错误，为案件的公正处理奠定了思想基础。

　　（二）驳回起诉，原告的损失不能及时补偿。原告周安利用沙坑养殖、捕捞，是得到了市水产总站的行政许可的，有了些许投入，尽管其使用权被市水务局收回，但作为普通公民的原告周安并无明显过错，其损失应当得到补偿；原告周安的损失是市水产总站违法行政造成的，尽管市水务局没有侵权或者违约赔偿责任，并且原告也未以市水产总站为被告起诉索赔，但其损失是客观事实，其合法权益应予保护。如果简单地裁定驳回起诉，原告的损失得不到及时补偿，作为无职业的原告不仅不会就此罢休，而且其损失还会继续扩大。如前所述，通过诉讼协调，市水产总站认识了其违法行政给原告周安造成了经济损失，便主动向周安表示歉意，并主动承担赔偿责任；鉴于市水产总站先前对周安的“关照”，也只赔偿了4,000.00元，原告及时得到经济补偿后便自愿撤诉。

　　（三）驳回起诉，原告不会就此息诉。原告周安无职业，谋生艰难，在沙坑养殖、捕捞投入不易，并且是得到行政许可的，其经济损失得不到补偿是不会就此罢休的。在协调过程中，周安在认识到市水产总站违法行政之后曾明确表示，要以市水产总站为被告请求赔偿其经济损失。如果简单地裁定驳回起诉，案虽结但事未了，原告还会再起诉，造成诉累，加重了当事人的诉讼负担，浪费了诉讼资源，增加了不和谐因素。通过诉讼协调，此案起关键作用的市水产总站认识到违法行政之后，主动向周安致歉并给予了4,000.00元的经济补偿，使原告周安心平气和，自愿撤诉。

　　此案通过诉讼协调，使当事人明确了相关的法律关系，纠正了相关的错误观点和违法行为，化解了官民矛盾，解决了争议，避免了诉累，当事人各方都很满意，达到了“案结事了”的目标，实现了法律效果与社会效果的有机统一。

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