浅谈涉府案件的执行　[www.dffy.com]

　　执行难号称“天下第一难”，而涉府案件的执行又是难度最大的，这是众所周知的事实。涉府案件不能依法执结，不仅损害当事人的利益，也损害了法院的权威、法律权威，更破坏了党的形象，损害了政府信用，激化了社会矛盾，劣化了法制环境，与当前依法治国的进程是格格不入的。涉府案件的执行一直是困扰执行干警难题。日前，笔者对苏北某市法院涉府案件的执行情况进行了深入、细致的调查、分析、研究，以通过对涉府案件如何执行的探讨，抛砖引玉，竭力推动这一顽症的解决。
　　一、涉府执行案件特点及成因
　　(一)案件特点
　　1、涉及面广，且集中于县（市）、乡镇政府。该市目前有11个县（市）、区、114个镇、54个街道办事处，在该市两级法院有被执行案件的县（区）政府7个，占总数的58.3%；乡镇政府（办事处）为136个，占乡镇政府（办事处）总数的82%。
　　2、件数多，标的大。目前，该市未结涉府执行案件尚有578件，标的1.339亿元，分别占案件总量的11.1％和9.8％，个案标的超过500万元的32件，占总数的5.5%。
　　3、分配不均，发展不平衡。涉府执行案件数，是县（市）法院高于区法院，而实际执结率，是县（市）法院大大低于区法院。其中县（市）法院目前共有未执结案件512件，标的8296.94万元，分别占总量的88.6%和61.9%.。
　　4、涉案数量和标的参差不齐。有的只有１—２起执行案件，标的只有几十万元，有的目前尚有未结执行案件20余件，执行标的几千万元。
　　5、被执行人特权思想严重，主动履行法律义务的意识差，消极对待执行，甚至抗拒执行。据对该市法院自2000年1月至2003年4月已执结的128件涉府案件的调查，被执行人自觉履行法律义务的了了无几。
　　6、执行难度大，执结率低。据调查统计，该市法院2000、2001、2002三个年度的涉府案件实际执结率为36.2%，不到案件总体执结率的2/3。
　　7、纠纷形成时间比较集中，案由也相对集中。据统计，纠纷形成以90年代中期为主，案由相对集中于借款（贷）纠纷，执行标的占未结案件标的（下同）63.6%；拖欠工程、树苗款等纠纷，占16.8%；拖欠招待费、加油费、汽车修理费等，占1.7%；购销合同纠纷，占8.7%。
　　（二）涉府执行案件的形成原因
　　以政府为被执行人的案件，其形成原因多种多样，但主要原因和类型集中于以下六种：
　　1、上个世纪90年代初期至中期，是全国的经济过热时期。许多县区、乡镇政府盲目争上项目，在这种情况下成立的企业，经营一、二年后，多数亏损倒闭，负债累累。一些政府或因注册资金不到位，或因抽逃注册资本，或因所属企业被撤销、注销、歇业后，政府无偿接收企业财产，从而成为被执行人。此类案件占目前涉府未结执行案件件数的（下同）21%，执行标的的30%。
　　2、一些县区、乡镇领导，不顾财力实际状况，为搞基础建设、上工业项目等，而以各种名义向金融企业贷款、向机关干部和老百姓个人借款或集资，或对所属企业及下属单位的贷款提供担保。此类案件占件数的23%，执行标的的27%。
　　3、一些县区、乡镇领导为追求个人政绩，急功近利，大搞所谓形象工程、政绩工程，盲目兴建楼堂馆所、开发区和各类市场，导致大量拖欠工程款、树苗款、草种款等。此类案件占件数的20%，执行标的的16.8%。
　　4、政府下属职能部门如驻外办事处、站、所等，在市场经济运作和作出具体行政行为过程中产生纠纷，因其不具备法人资格，政府为之承担法律任。此类案件占件数的6.7%，执行标的7.6%。
　　5、一些政府进行所属企业改制过程中，不按规范操作，或无偿接收企业资产或擅自处分企业资产或故意逃避债务或过失遗漏债务或出售企业时自愿承揽债务等，依照法律规定，政府承担相应法律责任。此类案件，占件数的9.6%，执行标的的18.7%。
　　6、一些政府官员自身不廉洁，大吃大喝之风依然存在，拖欠餐饮费等不及时支付，被诉至法院。
　　二、涉府案件执行难，执结率低的主要原因
　　涉府案件执行难，执结率低的主要原因有以下九点:
　　（一）一些县区、乡镇领导法制观念淡薄，自觉守法意识不强，特权思想严重，视法院的执行令和传票为儿戏，拒不配合执行，或消极对待执行，能拖则拖，能躲就躲。
　　（二）一些县区、乡镇领导地方保护主义思想严重，只顾眼前利益，局部利益，只关心自己任期内现实利益，而不注重国家法制建设的大局，不注重维护党的形象，维护政府信用。只要法院对其财产采取强制措施，他们便以执行会影响稳定、干扰政府正常工作秩序为由向上级党委、政府汇报，由上级领导出面打招呼、批条子，给法院施加压力，为执行工作设置人为障碍。
　　（三）现行司法体制的弊端，是涉府案件久攻不下，久执不结的又一原因。正如一些人大代表、政协委员在今年两会上多次指出的那样，法院设置地方化——“端人家的碗，看人家的脸，服人家的管”，人、财、物皆隶属于地方，自然挺不起腰杆公正司法。尽管最高法院于2000年9月19日发出《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》，要求各高级法院在本辖区建立执行工作统一管理，统一领导的体制，以摆脱地方保护主义的干扰。但时至今日，执行工作在地方和部门保护主义的重重壁垒下，依然举步维艰、四处碰壁。
　　（四）党政合一的体制及县区、乡镇长的特殊身份也是涉府案件执行难的重要原因。现有体制下，县区、乡镇党委书记是实际上的一把手，但因其不是法定代表人，法院无法对其采取任何措施。即使县区、乡镇长自愿或迫于压力想履行法律义务，如果党委书记不同意，案件也无法顺利执行（拒不完全统计，因党委书记原因，造成案件无法执行的，占乡镇政府未结执行案件的12%还多）。况且县区、乡镇长都是县（区）级人大代表，有的还是全国、省、市人大代表，如果对其人身采取强制措施，依照法律规定，必须经人大常委会批准后方可实施（据调查，人大常委会批准法院对人大代表采取强制措施的，不到法院申请数的20%）。
　　（五）政府规避法律，逃废债务情况严重。一些政府有履行能力，但却想方设法逃废债务，有的采取金蝉脱壳；有的利用企业改制逃废债务；有的运用行政干预手段，搞假破产，真逃债；有的采取多头开户，收入分流，将非专项资金存入专项资金户头；有的搞公款私存；有的乡镇把车辆或挂靠上级党政部门或与其交换使用，甚至将车户假落私户，由政府租用；有的搞财产虚假抵押等等。
　　（六）法律法规不健全，执行无法可依。目前无《民事强制执行法》，民诉法执行篇仅列30条，约占执行程序应当立法规范内容的1 /10，大量程序操作无法可依。近几年陆续出台的执行司法解释也未有效弥补此空白，必然弱化执行。且因法律、法规对拒不执行法院判决裁定罪的追究程序复杂，追究难，不能对拒不执行的被执行人形成有效地震慑和惩罚，客观上也助长了逃废债务，抗拒执行的歪风。据统计，自1997年10月，刑法修订实施后，该市法院仅办理两起拒执罪案例，还均是一些主要领导关注的案件。
　　（七）政策限制频繁。我国计划经济向市场经济变革的过程中，经常发生大规模的企业脱钩、重组、改制、关闭、停业、兼并、清算、破产等一系列的经济活动，大量的物权与债权在流转中发生异常纷繁复杂的变化，且经常相伴出台一批批案件不能执行或必须中止执行的独具中国特色的限制执行的政策规定。

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