提要：督查制度是检察机关新设立的制度。督查制度具有深厚的哲学基础，符合权力制约的原理，是立足我国国情的现实需要，不会妨害主诉（办）独立办案，有利于人权保障，因此，督查制度的设立是十分必要的。然而现行的督查制度在督查的承担、督查的程序、督查的内容等方面有待完善，文章提出了具体的完善方案。
关键词：督查制度 必要性 承担 督查程序
督查制度是检察机关为了进一步完善主诉（办）检察官办案责任制，加强对主诉（办）检察官办案工作的监督制约而新设立的一种制度。根据该制度，研究室代表本院检委会对本单位各业务部门办案情况进行监督和检查。实践中，对督查制度的必要性、承担、程序等等，争议颇多，仁者见仁，智者见智。对此，笔者也有一些思考，本文拟将这些思考作一简要的阐述，恳请同仁批评指正。
一、督查的必要性
对于督查制度的设立，有人推崇备至，倍加赞赏；也有人持截然不同的态度，言辞犀利地加以抨击。支持者认为，督查制度的设立，有利于防止权力滥用，有利于提高办案质量，有利于主诉（办）检察官办案责任制的实施。反对者认为，实行主诉（办）检察官办案责任制，就是要适当放权给检察官，实行一定程度的司法独立，督查制度与主诉（办）检察官办案责任制背道而驰。笔者坚定不移地支持主诉（办）检察官办案责任制，但认为督查制度与之并不冲突，督查制度的设立是十分必要的：
（1）督查制度的设立，具有深厚的哲学基础。
唯物辩证法认为，世界上任何事物内部和事物之间都存在既互相依存，互相统一，又互相区别，互相排斥的对立统一关系，对立统一是任何事物发展所必须遵循的普遍规律，落实到司法权问题上，司法权独立和司法权制约是一个问题的两个方面。两者之间的关系是相互依存，相互矛盾又对立统一的。无论主张司法独立，还是主张监督制约司法权，其目的都是实现司法公正。在实现司法公正的司法改革目标的统领下，司法独立与司法制约应是并重的。[1]
（2）督查制度的设立，符合权力制约的原理。
“一切有权力的人容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[2]“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑，面临着逾越正义和道德的诱惑，人们可以把它比作附在权力上的一种咒语—它是不可抵抗的。”[3]因此权力需要制约。对于司法权而言，强调制约更具有特殊意义，因为司法权的滥用必然导致司法不公正，而司法不公正势必产生严重的社会后果。“犯罪好比污染水流，不公正司法好比污染水源，因此，一次不公正的司法甚于十次犯罪。”[4]这段力透纸背、入木三分的话告诉我们：司法权需要制约。
（3）督查制度的设立，是立足于我国国情的现实需要。
有人说，英美等西方发达国家没有督查，侦查权、批捕权、公诉权不也没有滥用吗？权力需要制约，这是事物的共性，是放之四海皆准的普遍真理，但制约的形式是多样的，在不同的环境，不同的国度，可以有所不同，这是事物的个性。英美等国实行三权分立，立法权、司法权、行政权相互制衡；实行新闻自由，新闻自由是“第四大权力”，也是制约权力滥用的一把利剑；实行高薪养廉，检察官待遇丰厚，地位崇高；检察官不仅具有良好的法学素养，丰富的法律工作经验，而且抱有虔诚的法律信仰，具备正直诚实的品格，能够抵挡住各种诱惑；…………与西方发达国家相比，我国的法治环境尚待完善，媒体监督常常缺位，也没有高薪养廉，检察官更是良莠不齐，因此，监督制度的设立是立足于我国国情的现实需要，是检察机关采取的一项重大办案制约机制。
（4）督查制度的设立，不会妨害主诉（办）检察官独立办案。
督查制度与主诉（办）检察官办案责任制并不矛盾，因为督查权行使的方式是远距离审视，并不介入具体的办案中，不会形成对主诉（办）检察官权利的干涉。表现在督查的机构、人员独立于业务部门之外，与主诉（办）检察官无行政上的隶属关系；办案权与督查权是相互影响的平行关系，而不是上下关系，双方共同受检察长和检委会的领导。督查是一种事后监督，一般不进行事前和事中监督。案件按照办案程序走下来与案件的督查程序是两个平行的系统，程序上互相不能替代，功能上相辅相成。[5]督查制度的存在，促使主诉（办）检察官严格依法办案，努力提高自身素质，从长远来看，不仅不会妨害主诉（办）检察官独立办案，而且有利于主诉（办）检察官独立办案。
（5）督查制度的设立，有利于人权保障。
切实保障人权，是人类进步的标志，是不可抗拒的历史潮流；我国已经加入WTO，经济的全球化迫切要求法律与国际接轨，人权保障是其中的重要内容之一；我国已经批准加入《经济、社会、文化权利国际公约》，已经签署《公民权利和政治权利国际公约》（待批准），必须履行国际条约规定的义务；随着民主的不断推进，文化水平的不断提高，我国公民的人权意识日益加强，因此重视人权保障，在人权领域树立良好的国际形象势在必行。国际社会往往视刑事司法活动中的人权状况作为衡量一国整体人权保障水平之重要指标，所以加强刑事司法活动中的人权保障更具有特殊意义。设立督查制度是保障人权的得力措施，它有三个方面的作用：第一，可以促使案件承办人行使侦查权、批捕权、公诉权时做到深思熟虑，谨慎小心；第二，通过督查，发现应依法追究刑事责任而没有追究的人，要求承办人依法追捕、追诉，发现不应追究刑事责任而被追究刑事责任的人，要求承办人依法予以纠正，做到不纵不枉；第三，通过督查，指出程序上的不足，做到程序公正合法。
二、督查的承担
《上海市检察机关案件督导督查工作暂行规定》第23条规定：“横向督查是指在检察长的授权下，各检察机关内部由研究室负责的，代表本院检委会对本单位各业务部门办案情况的监督和检查。”据此，督查由研究室承担，对这点笔者没有异议，但认为应将研究室的名称改为检委会办公室。研究室从事督查，名不正，言不顺，甚至有越俎代庖之嫌。在人们的心目中，研究室仅仅是检察院的研究机构，是一个辅助部门，其实际地位没有反贪局、侦查监督科、公诉科等业务科室高。让一个既没有名份，又没有地位的部门承担督查工作，其困难可想而知。《人民检察院组织法》第3条规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其它重大问题。”检委会的地位是崇高的。将研究室改为检委会办公室，不仅使其从事督查名正言顺，而且有利于提高其地位，树立其权威，从而使督查工作富有实效。鉴于研究室代表检委会督查，又是检委会的日常办事机构，将研究室改为检委会办公室也是顺理成章的事。检委会办公室的名称也能将检察调研、法律咨询等包括在内，而且更有权威性。
“对正义的实现而言，操作法律的人的质量比其操作的法律的内容更为重要。”[6]因此，督查制度的有效运行还有赖于合格的督查员。按照英国近代著名法官科克（Edward Coke）的经典说法，法律上的各种案件“是由人为理性和法律判决来决定的，而不是由自然理性来决定的；法律是一门艺术，在一个人能够获得对它认识之前，需要长期的学习和实践。”[7]因此，作为一个合格的督查员，首先应受过系统的法学教育（包括自学成才），经过几个月的培训，可以掌握法律知识，但司法理念的形成与深深扎根于心中，却是非经法学教育潜移默化的熏陶不可。其次，应具有丰富的法律工作经验。只有经过多年的法律实践，才可能娴熟地掌握法律技巧，才可能具有深刻的社会洞察力，才可能巧妙地将法律和社会融合在一起。除了法学教育背景和法律工作经验之外，刚直不阿的品格、“吹毛求疵”的性格与强烈的敬业精神也是必不可少的，其道理不言而喻。
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