集权与分权：主办检察官制度的理性思考　[www.dffy.com]

　　自从1999年全国检察机关对主诉检察官制度的推广,一些地区的检察机关在反贪等部门开始了主办检察官制度改革的试点。主办检察官制在本质上是借鉴了主诉检察官制度，是指在检察长和检察委员会的领导下,以一名检察官为主,依法相对行使职务犯罪侦查权的内部办案制度。经过两年来的试点,司法实践界对该制度反响不一,部分地区的检察机关认为该制度不适合侦查工作的特点,又回到了原来的局长、科长负责制模式，主办检察官制度名存实亡。这些情况的出现引起了人们对自侦部门主办检察官制度的质疑:该项制度是否有其存在的必要性,如果有必要,该项改革又应如何深入下去呢?笔者认为主办检察官制度作为一项新的制度,它为保证司法公正、提高效率方面必然会起到了制度上的保障作用，但是目前的主办检察官制度仅仅是简单的借鉴于主诉检察官制度,没有在理论上对检察机关自侦部门的特点与侦查权本身的特点来作深入的研究。因此该制度缺乏相应的理论支撑，在实行过程中，遇到种种问题也是必然的。笔者认为主办检察官制度应建立在对检察机关自侦部门和自侦权充分、理性认识的基础之上，否则该制度只能是空中楼阁，缺乏实际操作性。
　　一、主办检察官制度产生的背景
　　二十世纪九十年代末，随着经济体制改革的深入发展，就要求检察机关加大改革力度，逐步建设社适应社会主义市场经济发展和依法治国要求的检察工作体制，从制度上保证依法独立行使检察权，不断完善具有中国特色的社会主义检察制度。在此大的背景下，检察机关率先在公诉部门进行了主诉检察官制度的改革。1999年在试点取得成效的情况下，最高人民检察院决定在全国推行。主诉检察官制度改革的成功促使了检察机关各部门的改革，自侦部门和其它法律监督部门相继提出了主办检察官制度。
　　在此背景下产生的自侦部门主办检察官制度，一定程度上是照搬了主诉检察官制度，忽略了自侦部门和公诉部门、公诉权与侦查权之间存在的区别。这也就必然未主办检察官制度在实践操作中存在着问题。
　　二、当前自侦部门主办检察官制度带来的困惑
　　自侦部门主办检察官制度与主诉检察官制度，其制度设计的目的无不在于以下三点：增强办案人员责任心、提高工作效率和推进队伍建设。制度的核心就是强调“权责的统一和权责的下放”。该种制度的设计是符合司法公正、效能的价值取向。但是目前情况下这一制度并未实现其应有的作用，其原因何在呢？笔者认为：该制度的实行，以赋予主办检察官相当的权力和相当宽泛的决断选择权为前提。而侦查权又不同于公诉权，其威力之大是公诉权不可比拟的。可以说，在刑事诉讼程序中，一定意义上真正决定犯罪嫌疑人命运的程序不是审判，而是侦查。出于这种顾虑，人们对权力应该下放到怎样一个度，才能保证司法效率和司法公正的平衡，心里没有底。对主办检察官的定位是什么；如何划分主办检察官与侦查部门负责人、检察长及检委员会之间的关系等问题在理论没能解决。这些根本问题得不到解决，即使实行了主办检察官制度，那也是名存实亡，仍在原有的制度下兜圈子，也就谈不上是改革，只能说是改良，甚至连改良也谈不上。这也就使一些地区检察机关索性恢复原来的办案模式。
　　三、自侦制度改革方向—集权与分权相结合，保证检察官相对独立
　　（1）主办检察官的定位
　　我国的检察权包括公诉权、侦查权和监督权。但只有公诉权是各国检察机关共有的职能。纵观各国的检察制度，还可以发现检察机关普遍存在双重属性：行政性和司法性。行政的属性来源于各国检察机关运作上的“检察一体制”，及检察机关通过首席检察官、检察长、上级检察官指挥监督权的行使，形成全国统一、等级有序的组织系统，使检察机关作为一个整体来处理检察事务。检察机关的司法性主要来源于检察机关的起诉活动是以适用法律为目的，且检察机关的活动具有独立性，较少受行政机关干涉，具有司法机关的性质。我国检察机关无论在法律上还是在传统法学理论中都视为司法机关。但是，前一段时间有部分学者对检察机关是否为司法机关提出了质疑，其理论的依据就是存在于检察机关的职务犯罪侦查部门行使的是侦查权，而侦查权是具有较强的行政性。对此，笔者认为检察机关自侦部门直接立案查究国家工作人员职务犯罪,实际使用宪法赋予的法律监督权制约国家工作人员的各项管理权,用法律手段防止和制裁滥用权力,通过国家强制力保障国家权力的行使体现人民意志。事实上,人民检察院被赋予法律监督性质那一天起,对国家工作人员职务犯罪的侦查权在国家政治生活、社会生活及民主与法制建设中,就具有了完全的以权力制约权力的性质。所以自侦部门的存在并不能改变检察机关是司法机关性质,对国家工作人员职务犯罪的追究可以说是实施法律监督的另一方面。但在检察机关自侦模式的设计时不能忽略检察侦查权具有行政性的特点，侦查权的行使需要系统内部加强领导和配合。因此，主办检察官就应定位为接受检察长统一领导，在业务上能够相对独立行使权力的司法官。我们明确了主办检察官的定位，才能更好的发挥其在诉讼程序中保证司法公正、提高司法效率的作用。
　　（2）集权与分权相结合,理顺主办检察官与科长、局长、检察长及检委会的关系
　　当前，检察机关反贪部门一般都设置有局、科两级。笔者认为实行主办检察官制度后，科这个行政设置没有存在的必要。因为检察机关的反贪污贿赂局是由原来的贪检科发展起来的,之所以提高反贪部门的行政级别是为加大反腐败的力度，以适应新形势下反腐败的需要。在计划经济下,检察机关的内部机构的设置都是参照行政机关的一套, 为了提高反贪部门的行政级别,在反贪局下设立相应的科也就成了必然的事情。在实行主办检察官制度后，主办检察官相对的行使对职务犯罪的侦查权,就应直接对检察长负责。这样一来,科长的业务上的管理职能也就随之消失,而行政人事工作检察机关都有专门的政治部门,也没有必要设立科长由其专职负责人事和行政管理。因此科、局这种出于行政层级考虑的机构设置，在实行主办检察官制度后,人为地增加了层级关系,形成了科长与主办检察官之间关系难以理顺，浪费了司法成本，降低了司法效率。因此，主办检察官制度的改革的前提就应该是废除侦查科的行政设置，建立主办检察官直接向检察长负责的侦查模式。这样一来，科长与主办检察官之间的关系应如何定位的问题也就迎刃而解。当然，这并不是简单的回避问题，而是彻底的解决问题的办法。
　　关于主办检察官与检察长的关系，是领导与被领导的关系，也是集权与分权的关系。我国的检察机关实行的是检察长负责制，因此主办检察官制度同样不能违背此原则，主办检察官执行公务、履行法定职能时要接受检察长的领导。当然，主办检察官也不是检察长的附庸，在适用法律上完全可以保留自己的意见，对于检察长违背法律的指令，主办检察官有拒绝的权力。检察长可以将一些案件的侦查权授权给主办检察官，由其决定采取相应的侦查措施，但法律规定必须由检察长做出决定的除外。检察长对于一般案件侦查的指挥和决定权（除法律规定只能有检察长决定的外），可以授权给反贪局局长（通常由分管副检察长兼任），由其代理检察长行使对主办检察官进行统一协调、指挥以及相应监督。
　　主办检察官与检察委员会的关系，应该是一种监督与被监督的关系，而且这种监督是一种事后监督。当前检察机关的检察委员会是以集体决策机构的形式存在的。实行主办检察官制度后，该机构应该成为主办检察官的惩戒委员会和咨询委员会，可以对主办检察官进行业绩评定，从而决定对其进行相应的奖惩，同时对主办检察官在办案中遇到的疑难问题，可以由其组织相关专家学者研讨，从而为主办检察官提出有关咨询意见。但无权干涉主办检察官在办理具体案件中独立行使职权，无权对案件的定性和立案与否做出决定。

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