从“不良银行债权”谈法规性政策对法律影响　[www.dffy.com]

　　一、问题提出

　　随着我国加入WTO及金融市场逐步的对外开放，国家对金融行业政策性监管逐渐被市场调控体制所替代。自由竞争带来的不仅无限的发展机遇和广阔的发展前景，而且会给金融行业带来巨大的竞争压力。长期以来，国内银行在国家政策的保护下运行，与同类国外银行相比，具有机构臃肿、市场应对能力差、运营体制不完善等弊端。由于国内银行实行的是非企业运营方式，不仅使银行缺乏自主经营的思维方式，同时给银行带来了大量的呆帐、死帐，消耗银行资产。如何减少银行现有存在不良资产，增强银行行业竞争力，以求在竞争中得以生存，我国通过不良资产剥离的方式，来降低银行不良贷款率。为此，我国以国务院的名义出台了大量的政策、法规。其中以金融资产剥离政策为主，这些政策、法规直接或间接地被司法实务界援引和适用。回顾我国法史，国家政策对立法、释法、用法均有不可忽视的影响。在本文中，笔者将以“不良银行债权”课题为楔子，就我国政策对法律的影响进行阐述。

　　二、政策与法规性政策

　　在人们通常的观念中,政策是指政府用以规范、引导和协调有关团体和个人行动的准则或指南。然而,这种共识下包含了各种不同的解释和引申涵义。笔者认为，政策是指国家为了满足国家在某阶段的经济、政治、社会甚至于军事需要，运用各种调控手段，制订的准则。按照调整内容的不同大致可分为政治政策、经济政策、社会政策、军事政策，如货币政策、税收政策、优生优育政策、反腐政策、对日政策等等；按照制定政策单位的不同又可分为中央政策、地方政策，如养老保险政策、北京教育政策等。除此之外，还有行业政策、部门政策等等。从法律属性上讲，笔者认为，政策可分为一般性政策与法规性政策。法规性政策则是指属于可直接适用、具有明显的法律特征和较强操作性的政策。由于历史政治的原因，我国政策大多具有法律属性，其内容具体、操作性强，可直接作用于社会，规范人之行为，用于国家行政管理，甚至于作为裁判依据直接适用，具有天生的法律效力。事实上，我国政策就是法规性政策，亦为政策性法律，在某些情况下，较法律更具有权威性，其效力位于法律之上。

　　三、政策与法律的异同

　　政策与法律作为规范社会生活、调整人之行为的规则，

　　两者具有共同点即它们都是为实现某种目的；它们均以国家名义被制订；它们具有强制性、普遍适用性等。它们的不同之处也很明显：政策带有明显的政治性、阶段性，在多党执政的国家，每个政党对解决同一问题、达到同一目标，会存在相异的原则和指南，而法律则以正义、公平为基本价值，虽一些法律也具有特定性和条件性，但法律的基本价值和终极目的，不会受到国家政治、发展阶段的影响。体现正义、公平的各种法益保护制度也不会随着时代的变迁而改变，如杀人者偿命，人的生命健康受到法律保护；欠债者还钱，人的合法财产受到法律保护。这些自古至今，既是人们得以生存，社会得以发展的基本准则，也是最基本的法律制度之一。

　　四、政策对法律的影响

　　1、政策具有弥补法律空白的作用

　　与法律相比，政策更具有抽象性，但同时它也具有灵活性，原因在于政策制订程序较简易，可随着社会不断的发展适时制订出相应的政策。政策的运用可有效克服法律滞后的缺点，增强法律实际操作性。从这个意义上说，政策具有弥补法律空白的作用。

　　2、政策对法律的消极影响

　　正是由于政策是灵活、可变的，不象法律具有相当的稳定性，同时，因为政策制订单位非法定化，使其具有浓重的部门利益性和主观任意性。例：我国关于金融行业不良资产剥离政策。正如前文所述，这本是属银行参与国际竞争的事情，但为了降低银行不良贷款率，增强银行的行业竞争力，使其在国际化的竞争中得以生存，国家通过相关政策的制订，强行使银行行业竞争力达到同等规模国际银行水平。政策的出台不仅会解决问题，而且由于新政策的制订，会产生新的矛盾与纠纷，如金融机构与资产管理公司、资产管理公司与不良债权受让人、不良债权受让人与金融机构间的纠纷与诉讼。为使政策得以顺利实施，防止政策与法律的冲突，最高法院不得不通过司法解释的方式，解决此类案件审理中的法律适用与实际操作问题。如：最高法院《关于人民法院是否受理金融资产管理公司与国有商业银行在政策性金融资产转让协议发生的纠纷问题的答复》指出：“金融资产管理公司接收国有商业银行的不良资产是国家根据有关政策实施的，具有政府指令性划转国有资产的性质。金融资产管理公司与国有商业银行就政策性金融资产转让协议发生纠纷起诉到人民法院的，人民法院不予受理。”该司法解释规避了有偿取得、权利与义务相称及公平等法律原则适用可能致银行承担的风险。笔者认为，从“不良银行债权”的字面上理解，“不良”为经济学中的专业术语。通常是指存在于财务帐面上的呆帐、死帐。所谓“呆帐”，指为财务上无收回可能的债权。严格来讲，它不是一个可以被理解的法律词语。“不良”相对于“良”而言，债权不应以“良与不良”划分，也不应有“银行与非银行”之分类，这种划分在法律层面上无任何实质上的意义。法律不会因债权的良或不良作为评判债权关系中的各方当事人法益的标准，也不会因该债权属银行所有而作出区别于其他同类债权的规定，更不会由此对现有法律体系作出毫无道理的修改。只要当事实满足法律预先设定时，即适用该条款，并产生相应的法律后果。既然，法律对“不良银行债权”无特别的规定，应按照民法普遍适用，但如此就无法不可避免地产生与政策的冲突，故才有了最高院的上述司法解释，由此可见政策对法律的巨大影响，象这种法律向政策妥协的情况，在我国并不鲜见，如拆迁政策、企业改制政策等等。政策对法律的消极影响主要体现在政策对法律效力的削弱。分析其原因在于：首先，在我国，重大问题的决策总是以政策形式首先公布出来，并要求全社会遵照执行。第二，过分强调了法律的稳定性，对一些已不适应新形势的法律不及时进行修改和补充，(如《经济合同法》在经济关系大变动时间竟然稳定了十多年)致使法律常常落后于现实的发展，结果导致人们对法律信心的降低，损害了法律的权威。第三，在对干部的要求方面，我们长期是重政策轻法律.虽然中央在一些文件中要求干部尤其是各级领导干部带头学习和掌握法律，但由于没有像对待政策那样，把了解和掌握必要的法律知识作为干部的必备素质来认识和要求，甚至中央领导人在一些于干部素质的讲话中对学法懂法只字不提，干部的使用和提拔几乎也从不考虑对象是否知法懂法，因此，在不少人的心目中，法律可以不懂，政策却不能不熟，这就难怪会出现有的干部对有关的政策文件能倒背如流，而在法律常识考试中却不知从何下笔。最后，由于多种原因，我们对违反政策的行为和违反法律的行为实际上采取了不同的态度.对违反法律的行为，只要不是严重触犯刑律，我们一般都表现出令人难以理解的宽容。比如，以言代法、以权压法甚至公然践踏法律的人，有时不仅可以不受任何追究，而且有可能官越做越大。但是，如果违反了政策，则可能引起强烈反应，受到严厉追究，轻者做检查，重者受处分，甚至可能因此断送个人的政治前途。这种做法实际上无异于是向人们宣示:法律可以犯，政策不能违.于此之下，哪来法律的权威?

　　五、如何妥善处理政策与法律的冲突

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