论财政部在保护国有资产诉讼中主体的正当性　[www.dffy.com]

　　[内容摘要] 保护国有金融资产民事诉讼程序启动主体缺位，造成国有资产大量流失而无以救济。财政部作为国有金融资产的所有权人、资产管理公司的股东、不良金融债权管理和处分的委托人行使诉权，履行保护国有资产的责任，具有法理基础、法律依据和诉讼上的救济周全性。

　　关键词：国有金融资产诉讼主体正当性

　　随着资产管理公司资产处置进程的深入和信息的披露，不良金融债权收购和处置过程中不断暴露出某些资产管理公司、中介机构、债务人与其他利益主体，利用信息占有的不对称性，恶意串通，通过不正当手段非法占有不良金融债权，导致国有资产的大量流失，引起社会普遍关注。在人民法院受理的一批涉及不良金融债权纠纷的民商事案件中，由于缺乏深入的理论研究，造成法律适用的不统一，严重损害了法律的权威，客观上造成了司法维护国有资产流失的尴尬局面。本文在指出不良金融债权处置中保护国有资产诉讼主体缺失的基础上，从法理基础、法律规范和证据收集的角度论证了财政部在保护国有资产诉讼中主体的正当性。

　　一、民事诉讼中保护国有资产诉讼主体缺位

　　在不良金融债权处置过程中，造成国有资产流失的方式有作为与不作为两种形式。作为的方式如打包转让债权资产或处置实物时，评估机构不遵守执业规范高值低估，资产管理公司、拍卖机构、债务人或利益相关人恶意串通，虚假拍卖，或优势信息占有人注册设立假公司低价收购不良金融债权等等手段；不作为的方式如资产管理公司长期搁置不良金融债权不处置，致使国有资产在瞬息万变的市场经济中贬值流失。

　　以不作为致使国有资产流失的情况下，资产管理公司不会主动诉讼追究自己的怠于履行职责的法律责任；而在以作为的方式造成国有资产流失时，由于存在资产管理公司、中介机构、债务人或利益相关人的恶意串通，通常情况下，债权资产或实物处置转让人或受让人均不会主动向人民法院提起诉讼，请求确认转让合同的效力。根据合同法的相关规定，向法院或仲裁机构提起确认合同的效力必须是合同一方当事人而且应是权益受侵害者。其他受转让行为影响的利益相关主体能否向法院请求确认转让合同的效力？如果他们向法院起诉，由于其占有信息的劣势和收集证据的困难，诉请能否得到法院的支持和真正周全地保护国有资产不致流失？如果没有此类利益相关主体向法院主张确认转让行为的效力，同时又确实存在国有资产重大流失的情况，那么应该由谁向法院起诉，担负起确保国有资产不致流失的责任呢？展现在我们面前的是，面对大量国有资产流失而启动民事诉讼程序保护国有资产诉讼主体缺位的尴尬场面。

　　对此，有人提出六点理由认为，当地检察机关可以代表国家，以国家利益和社会公共利益遭受损害为由，向法院提起公益诉讼。[①]笔者认为，由检察机关提起公益诉讼在理论上纷争不断，缺乏应有的法律依据而且也与检察机关的法律监督职能背道而驰。同时，检察机关没有参与到不良金融债权处置过程中，信息匮乏和证据收集困难，如果运用检察机关的侦察手段则会步入滥用国家公权力侵害他人合法权利的困境。证据收集的困难也制约了检察机关保护国有资产功能的发挥。因此，为充分有效防范国有资产的流失，笔者认为由财政部或其授权的其他机构填补保护国有资产诉讼主体的缺位，有着法理基础、法律依据和诉讼上的救济周全性。

　　二、法理基础——诉讼主体的正当性

　　1、财政部与金融资产管理公司之间的法律地位和法律关系。

　　在目前的金融管理体制中，为避免国有金融资产所有权主体的虚位，由财政部代表国家履行国有金融资产所有权主体的权利和义务，处于国有金融资产所有权人的法律地位。根据国务院《金融资产管理公司条例》第二条的规定，金融资产管理公司是经国务院决定设立的收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成的资产的国有独资非银行金融机构，依法独立承担民事责任。金融资产管理公司的注册资本为人民币100亿元，由财政部核拨。财政部是四家资产管理公司的惟一股东，履行着出资人职责。另一方面，划归资产管理公司经营的不良金融债权是国家全面推行“拨改贷”政策而形成的，即由财政部将财政资金转给银行，由银行再贷给企业，企业承担还本付息的责任，因此形成的不良金融债权本质上仍为财政部出资的国有金融资产。作为国有金融资产所有权主体的财政部将其财产权（不良金融债权）委托给受托人（资产管理公司），由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为实现经营性国有资产最大限度保全资产、减少损失的特定目的，进行管理或者处分的行为，完全符合信托法委托代理的法律特征。因此，在处理财政部与资产管理公司的法律关系时，无特别法的相关规定时，可以参照信托法的规定处理。综上所述，财政部既是金融资产管理公司的惟一股东，也是授权资产管理公司对不良金融债权进行管理和处分的委托人。

　　2、财政部对于资产管理公司的不正当行为有诉的利益和享有撤销或确认无效的权利。

　　诉的利益掌握启动权利主张进入诉讼审判过程的关键，也就是通过诉讼审判后而创制实体法规范这一过程的重要开端。[②]承认诉的利益作为诉讼实施权的基础是现代民事诉讼当事人主体适格理论的必然要求。尤其在确认转让合同效力的确认之诉中，确认利益与当事人适格属于表里一体的关系，只要认定有确认利益存在，当事人适格也同时被确认。[③]司法实践中大量存在的确认不良金融债权转让合同效力的民商事纠纷的解决，也应当以有无诉的利益作为衡量当事人主体适格的标准。财政部将不良金融债权委托资产管理公司收购、管理和处置，是为了有效保全资产、减少损失，受托人的一切不正当资产管理和处置行为都违背了委托人的特定目的，从而侵害了委托人的合法权益，造成委托人利益的不当减少。“利益先于诉讼”，财政部对于不良金融债权受到不法侵害当然可以提起诉讼。而由其他主体如检察机关提起诉讼，则诉的利益体现在何处？如果说维护公共利益，那么任何机关、公司、个人均可提起公益诉讼，有泛化诉的利益和当事人主体适格的危险。

　　同时，根据信托基本原理，受托人在处理受托事务时应持审慎的态度，尽到善良管理人的注意义务，诚实守信地进行管理和处分行为。据此，我国《信托法》第二十二条规定，受托人违反信托目的处分信托财产或者因违背管理职责、处理信托事务不当致使信托财产受到损失的，委托人有权申请人民法院撤销该处分行为，并有权要求受托人恢复信托财产的原状或者予以赔偿；该信托财产的受让人明知是违反信托目的而接受该财产的，应当予以返还或者予以赔偿。因此，作为委托人的财政部在不良金融债权受到侵害时享有撤销或确认转让行为无效的权利。另外，财政部作为资产管理公司的惟一股东，也可以成为公司法上的“股东代表诉讼”的适格主体，以维护其合法权益。

　　三、法律依据——诉讼主体的规范性

　　在资产管理公司管理和处分的资产中包括打包转让的不良金融债权和物权，财政部是不良金融债权和物权的权利主体，资产管理公司只是受托管理处置其财产，在受托管理的不良金融债权或物权受到不法侵害时，该财产的权利人和管理人均可以提起司法保护。但在资产管理公司、中介机构、债务人或利益相关人恶意串通时，管理人的不作为则使权利人的财产处于受损却无从救济的窘境。此时，财产的权利人可以运用《民法通则》、《合同法》等关于债权的保护方法或物权的保护方法提起诉讼寻求司法保护。而且，根据《信托法》和《公司法》的法律规范，在不良金融债权或物权受到不法侵害时，财政部依据侵害情状可以主张委托人或股东的权利。上述救济方法和途径法律规定十分完备，此不赘述。另外，根据《金融资产管理公司条例》第二十四条第二款的规定，财政部根据不良贷款质量的情况，确定金融资产管理公司处置不良贷款的经营目标，并进行考核和监督。从解释学的角度讲，“监督”的内涵丰富而方式多样，既有纪律监督、行政监督，也包括运用民事诉讼追究相关主体的民事责任，这是民事主体维护其合法权益的必然要求。

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