浅析非诉行政案件执行难的原因及对策　[www.dffy.com]

　　非诉行政案件执行是我国《行政诉讼法》规定的一项重要的法律制度，是指行政执法机关对公民、法人和其他组织做出具体行政行为后，行政相对人既不起诉，亦不申请复议，又不自动履行或不完全履行义务,行政机关申请人民法院强制执行,人民法院经审查作出准予执行或不予执行的裁定后,在准予执行的情况下通过执行程序实现行政机关作出的该具体行政行为。由于非诉执行行政案件申请执行的具体行政行为未经行政诉讼直接申请执行，对行政相对人权利的影响更为直接，因此，妥善解决非诉执行行政案件的合法性审查与执行问题，处理好被执行人权利与国家利益之间的关系，是人民法院应予高度重视的问题。然而随着非诉执行行政案件的大量增加，执行难的问题也日益凸现。针对这个问题，笔者对近年来本院非诉执行行政案件收结案情况进行专题调研的基础上，分析了执行难的客观原因，并提出相应对策，以期对规范实践有所裨益。

　　一、非诉执行行政案件的基本情况

　　2005年7月至2007年12月底，本院共受理非诉执行行政案件716件，其中全案执结418件，占58.4%，终结94件，占13.1%，中止144件，占20.2%。其中：2005年受理非诉执行行政案件92件，执结72件，执结率是78.3%；2006年受理非诉执行行政案件262件，全案执结161件，全案执结率是66.5%，终结35件，占14.5%，中止46件，占19%；2007年受理非诉执行行政案件362件，全案执结185件，全案执结率是54.1%，终结59件，占17.3%，中止98件，占28.7%。从以上数据可以看出，非诉执行行政案件数量逐年大幅增加，同时,全案执结率却在逐年下降，中止率逐年上升。

　　二、非诉执行行政案件执行难的原因

　　导致非诉执行行政案件执行难的原因是多方面的，既有行政执法方面（申请执行人）的原因，也有被执行人方面的原因，既有法院工作方面的原因也有法律法规不够完善等方面的原因。

　　(一)行政执法方面的原因

　　1、“重实体、轻程序”，规范执法意识不强

　　有的行政机关工作人员在行政执法过程中存在“重实体、轻程序”，忽视案件质量的问题。如邮寄送达时，认为只要有人签收即视为对行政相对人的送达，但有时行政机关的送达地址并非行政相对人的经常居住地，虽有人签收但并非行政相对人本人或其成年家属，实际上行政相对人并未收到行政法律文书；留置送达时，送达回证上的证明人有的仅为行政机关下属部门的工作人员，不符合行政执法留置送达的条件。由于行政法律文书没有送达或送达程序上存在瑕疵，导致行政相对人对送达的真实性、客观性产生异议，最终影响案件的有效执行。有的行政执法机关缺乏源头管理意识，对执法与平时经常性整治缺少通盘考虑，往往等到问题积重难返时，才作出集中处罚，以致一批申请执行案件由法院审查执行时遇到“法难以治众”的局面，势必影响法律的严肃性和权威性。

　　2、“盲目”申请，存在“一推了之”观念

　　有的行政机关将所有未履行案件全部申请到法院而不加以甄别，里面有部分案件本来就是“硬骨头”，被执行人不是家徒四壁，就是对立情绪特别大。由于行政机关无法应付这些难啃的“骨头”，便推到法院，一味依赖法院强制执行，一纸申请到法院便袖手旁观。有的则是为了回避责任追究，防止超过申请期限，对能否执行到位采取无所谓的态度，因为执行到位是法院执行有方，执行不到位是法院执行不力。有的则坚持，既然申请你们法院执行，在执行时申请标的就一定要到位，滞纳金也一点不能少......这无形之中都增加了法院执行的难度。

　　3、处罚不平衡，忽视合理性

　　行政处罚，行政机关既要做到行政处罚结果的合法性，又要考虑到行政处罚结果的合理性。这种情况多发生于违法事实相同的案件中。行政机关对有些违法行为作出处罚，而对另一些违法行为未作处罚，总体上有失公平。如有些违章搭建行为是某一区域的普遍行为，行政机关根据举报或领导交办，仅对部分违法搭建作出处理，相邻的两个违法搭建可能在法院执行时一户被责令拆除，另一户则安然无恙，容易引起被执行人很大的不满，社会反响较大。另有行政机关在作出行政处罚时对同样的违法事实作出的处罚畸轻畸重，对特定的被执行人来说欠合理，也以此为由拒绝履行。案件申请到法院后，由于法院对具体行政行为的合理性问题缺乏变更职权，如果强制执行，有悖于理，如果终结执行，无疑又使违法的被执行人逃避了法律的追究，执行工作出现应当执行却难以执行的两难局面。

　　(二)被执行人方面

　　1、被执行人思想观念滞后。这主要表现在社会抚养费案件中。这类案件被执行对象绝大多数分布在农村，思想观念相对较为落后，重男轻女、养子防老、多子多福等传统观念在相当一部分人的思想中还根深蒂固，面对法院的执行，容易滋生逆反对抗心理，致使法院执行的工作难度加大。

　　2、被执行人文化素质低，法律意识淡薄。这在社会抚养费征收案件中表现为很多贫困偏远地区的被执行人都没有意识到多生小孩已违反了国家法律，甚至认为生多生少是自己家里的事情，不偷不抢，与别人无关，不犯法。

　　3、受经济条件的制约，案件执行标的到位率与现实差距大。由于绝大多数案件的被执行人是农民，多数又属年轻夫妇，没有自己的房屋，大多与父母同住，收入又偏低，生活困难，没有财产可供执行，即使用尽了查封财产等执行措施也不能取得效果。

　　4、被执行人流动性大，造成执行困难。相当一部分被执行人为逃避义务，长期外出务工经商，这些人居无定所、去向不明，无法查找确切地址。

　　（三）法院审查和执行方面

　　1、审查中的问题

　　法院在审查时一般仅限于申请非诉执行的具体行政行为的合法性，对该具体行政行为作出的背景情况缺乏必要的了解，行政庭针对个案作出的准予执行裁定虽然合法，但实际执行时却存在诸多困难。如有些违法行为是某一区域的普遍行为，但行政机关只根据举报对部分违法行为作出处理，法院作出准予执行裁定后，执行时容易受到被执行人对具体行政行为合理性的质疑，势必影响非诉执行的顺利进行，而且容易造成不良的社会效果。

　　2、适用法律上的问题

　　现行的《行政诉讼法》、《行政处罚法》等法律及最高人民法院的司法解释对非诉行政执行所作的规定较少，非诉行政执行制度不成系统、不够完善又缺乏可操作性，有些问题虽然最高法院司法解释已有规定，但仍过于宽泛，如《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第95条规定的合法性审查标准中的“明显违法”没有具体的标准，法院在审查具体行政行为合法性时很难统一尺度；有些则没有明确规定，如当事人对法院作出的准予执行或不准予执行裁定提出异议，其是否享有申请复议的权利，法律就没有明确规定。面对立法缺失的情况，司法实践中出现很多法律空白和模糊地带，一定程度上影响了工作效率和法院执行工作的公信力。

　　3、强制执行中的困难

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