浅议行政决定书之说理　[www.dffy.com]

　　随着法治建设的不断增强，依法行政的进一步推进，政府法制建设得到了全面的发展。对一些个人与个人、个人与单位、单位与单位之间涉及土地、林木、山岭、水流、滩涂等自然资源的所有权和使用权的决定，依法首先需要有行政机关作出行政确认，且作了复议前置的规定，于是对这些纠纷的处理结果，即行政处理决定书或行政复议决定书作为政府法律文书的一种，理应更具有说理性和释法性。目前政府的部分职能部门还在延用过去的填空式的格式处理决定书或复议决定书，往往存在说理不透彻，引用法律条文不完整，告知当事人权利不全面等弊端，导致了处理决定书或复议决定书有果无因，说服力不强，使纠纷的双方都不知道处理结果的所以然。这不仅给当事人带来了困惑、不服、申请复议、起诉或无休止的上访，还损害了行政机关的形象和公信力，造成了行政资源的浪费。强化行政决定书或复议决定书的说理已成为各行政职能部门在行政处理、行政复议中的当务之急。

　　笔者在此将行政确认决定书和行政复议决定书统称为行政决定书，行政决定书的说理，主要体现在对双方所举证据的分析认定、对事实的确认和对当事人申、辩的主张是否支持或采纳这三部分内容。将这三部分说理清楚、论证充分。行政决定书的说理就充分透彻了，缺少哪一部分都会导致行政决定书说理不清。对事实的认定和对当事人的申辩是否支持或采纳这两部分内容的书写，现行行政决定书的样式虽然没有明确要求，但是，为了更好地解决纠纷，减少无理上访，促进社会和谐。笔者认为过去的行政处理决定书至少存在以下不妥之处：

　　一，不注重证据的分析和认定。行政机关作出的行政决定书是整个纠纷处理结束的标致，应如实反映纠纷处理的实际经过情况。一篇好的行政决定书是对调查、听证活动的全面反映。在纠纷处理过程中，通过听证，对所有证据材料的客观性、关联性、合法性进行质证、认证。这是听证会的主要活动之一，是查清事实、分清是非和依法作出决定的基础。没有对证据的有效认定就无法查清案件事实。对证据的认定是查清事实的前提。因此行政处理决定书既要体现出查清事实、分清是非和依法作出决定的解决纠纷的活动，也应写明对证据的认定这一行政处理活动，才能全面地反映出听证会的过程。

　　二，不以理服人，习惯行政命令式。从证据到事实，从事实到决定，是解决纠纷，平息事端的主要处理环节，没有证据，就无法认定事实，没有事实就无从作出决定。现行行政处理决定书样式多，各部门、各系统之间要求各不一样，在调研中，少数部门还强调是上级主管部门要求的格式，不敢随便改动等等，针对相关证据内容的书写较为简单，有的只讲理由，不说依据，有的既没有分析证据，认定事实，也没有将认定的事实，用法律理论进行论述。对哪些证据可以作为定案的依据？哪些证据不能作为定案依据？不能客观全面地作出分析判断，往往凭感觉作出处理决定，沿袭行政命令惯例，无法让人赢的明白，输的坦然，息访止讼，案结事了。

　　三，不显现公开公平。在纠纷的听证过程中，已公开对证据作了是否有效的分析认定，而在判决书里又没有表达出来，这是公开不够彻底的表现。特别是有些证据的认定，在听证会上工作人员因各种原因没能及时认证的，在听证会后经过集体讨论并报单位领导集体研究决定的，而在决定书里也没有表述出来，这就给人以暗箱操作之嫌，违背了听证的目的和意义，从而使当事人怀疑行政机关处理纠纷的公正性，也确实给一些工作人员办事不公以可乘之机。

　　那么，怎样才能书写好行政决定书对证据的认定这部分内容？笔者认为应注意把握以下几个环节：

　　一是这部分的内容应书写在案件事实认定之前，对证据的认定和对案件事实的认定是因果关系，前者是因，后者是果。案件事实是以有效的证据来证明的，无效的证据不能证明案件事实。因此在书写行政决定书时证据的认定应写在事实认定内容的前面，前者才能对后者起到逻辑前提的作用。在书写事实认定时运用已被认定为有效的证据来证明案件事实就显得有条理。否则，当事人就不明白为什么该证据能被采用，为什么其他证据就不能被彩用，而认为工作人员是强词夺理，说理不透。

　　二是对证据的认定应逐一明确。在书写行政决定书时，哪些证据材料为什么应被认定为有效证据，而哪些为什么不能被认定为有效证据，都要从证据的“三性”考虑，逐一表述清楚。对当事人所提供的所有证据材料，包括书证、物证、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、视听资料、勘验笔录，都应逐一予以认定。

　　三是对证据的来源及取得方式严格把关。由于少数对行政机关的调查缺乏足够认识，随意性大，加之证人作证意识不强，有怕得罪人的思想，不能客观全面向调查人员反映情况，给证据的认定带来很大的麻烦。笔者在查阅一起行政确认案件中，多名证人在向申请人、被申请人、行政机关提供的证言的内容各不相同，并相互矛盾，向申请人提供的证言有利于申请人，向被申请人提供的证言有利被申请人，行政机关调查时含糊不清。这样的证人证言很难采信，在实践中我们就应该采取开听证会的方式，让证人在听证时当着双方当事面进行公开作证，各方提供的证言均不采信，以听证会的证明为基准，加以分析认证。

　　长期以来，多数人习惯司法机关的法律文书才应分析、认定证据，行政机关就应该是行政命令式，其实不然，我们的社会大量的矛盾是在行政机关解决的，只有当行政机关解决不当时才会进入司法程序。因此，作为行政机关解决问题最终结果的表现，行政决定书的制作就显得更加重要了，更是一级行政机关法制建设水平的体现。

　　（作者单位：江苏省泗洪县政府法制办）

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